Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 13 февраля 2012 г. N Ф01-6179/11 по делу N А28-2404/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 06.02.2012.

В полном объеме постановление изготовлено 13.02.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Елисеевой Е.В.,

судей Каширской Н.А., Ногтевой В.А.

при участии представителя от истца: Рычкова Б.В., доверенность от 30.12.2011 N 031,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы - Управления Федерального казначейства по Кировской области и Департамента финансов Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 30.08.2011, принятое судьей Малых Е.Г., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18.11.2011, принятое судьями Великоредчаниным О.Б., Губиной Л.В. Тетерваком А.В., по делу N А28-2404/2011 по иску общества с ограниченной ответственностью "Эскорт-авто М" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области, о взыскании 8 573 953 рублей убытков, и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Эскорт-авто М" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) и Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов). Предметом исковых требований, уточненных в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, явилось взыскание 8 573 953 рублей убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в 2008 - 2010 годах льгот по оплате проезда в транспорте общего пользования на городских маршрутах. Истец потребовал взыскать 4 524 454 рубля с Российской Федерации в лице Минфина России и 4 049 499 рублей с Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области.

Суд первой инстанции решением от 30.08.2011 удовлетворил иск: взыскал сумму убытков за счет казны ответчиков. Суд пришел к выводу о доказанности истцом фактов перевозки граждан и предоставления им льгот в соответствии с федеральным и региональным законодательством, а также размера убытков. Право истца на компенсацию недополученных доходов предусмотрено законодательством.

Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 18.11.2011 оставил судебное решение без изменения по тем же мотивам.

Суды руководствовались статьей 72 Конституции Российской Федерации, статьями 15, 16, 790 (пунктом 5), 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Закон N 178-ФЗ), Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), Правилами предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 (далее - Правила N 802), и пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума от 22.06.2006 N 23).

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Минфин России в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее - Управление) и Департамент финансов обратились в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами, в которых просят отменить решение и постановление и принять новый судебный акт об отказе в иске.

В обоснование доводов кассационной жалобы Управление указывает на то, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации. Нормативные акты федерального уровня, в том числе Закон N 122-ФЗ, не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования предоставить льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предусматривающих выделение из федерального бюджета субвенций на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые самостоятельно должны финансировать соответствующие законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. Законодательное закрепление ведения федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, не влечет разделение источников финансирования социальной помощи, оказываемой лицам, учтенным в данном регистре, и остальным лицам, имеющим право на получение социальной помощи.

Отношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету Кировской области по своей сути являются межбюджетным трансфертом. Истец, как коммерческая организация, не является участником данного межбюджетного трансферта, в следствие чего предъявление им иска к Российской Федерации является неправомерным.

По мнению ответчиков, при расчете суммы убытков истец необоснованно не применил коэффициент для городских маршрутов - 0,5. Формула, утвержденная постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430 (с применением коэффициента 0,5), должна применяться в неизменном виде, поскольку положения о формуле расчетов не оспорены и не признаны недействующими.

Общество в отзыве отклонило доводы кассационных жалоб и просило оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения. Представитель истца в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве.

Третье лицо не представило отзыв на кассационные жалобы.

Ответчики и третье лицо, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не обеспечили явку представителей в судебное заседание, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность решения от 30.08.2011 и постановления от 18.11.2011 по делу N А28-2404/2011 проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании заключенных с администрацией города Кирова договоров от 29.12.2006 N 90 и от 07.12.2009 N 04-1236 (далее - договоры) Общество в течение искового периода оказывало услуги по перевозке пассажиров (в том числе граждан, имеющих право на льготы) автомобильным транспортом общего пользования по городским маршрутам.

Согласно договорам истец обязался взимать с пассажиров провозную плату по тарифам, установленным Правительством Кировской области либо уполномоченным им органом, а также предоставлять установленные нормативными правовыми актами меры социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Постановлением Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" определен перечень имеющих право на льготы категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации (федеральный регистр) и к ведению Кировской области (областной регистр).

В течение искового периода тарифы на проезд в городском и пригородном автомобильном транспорте для граждан, имеющих право на льготы, регулировались решениями Правления Региональной службы по тарифам Кировской области "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированным транспорте городского, пригородного и международного сообщения на территории Кировской области" от 21.12.2007 N 45/2 и от 18.09.2008 N 33/1 (с соответствующими изменениями).

Факт перевозки Обществом в течение искового периода граждан, имеющих право на льготы и относящихся как к федеральному, так и областному регистру, участвующие в деле лица не оспаривают. Согласно расчету истца, не опровергнутому другими участвующими в деле лицами, общая сумма возникших у Общества вследствие этого убытков (выпадающих доходов), которые не были возмещены истцу за счет средств федерального и областного бюджетов, составила 8 573 953 рубля (по федеральному регистру - 4 524 454 рубля, по областному регистру - 4 049 499 рублей).

Исследовав материалы дела, доводы кассационных жалоб и отзыва, суд кассационной инстанции принял постановление на основании следующего.

Согласно подпункту "ж" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета (пункт 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Законом N 122-ФЗ с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Вместе с тем закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Согласно статьям 44 и 63 этого закона меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430 утвержден Порядок предоставления из областного бюджета денежных средств предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им выпадающих доходов, полученных в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно пункту 1 которых при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, бюджетам таких субъектов Российской Федерации предоставляются соответствующие межбюджетные трансферты.

В пункте 18 постановления Пленума от 22.06.2006 N 23 разъяснено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Право льготного проезда на городском транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ льготы по проезду отдельным категориям граждан, законодатель при этом не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав независимо от места жительства. На субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по обеспечению равной доступности транспортных услуг льготным категориям граждан, а не финансирование этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Право истца на получение доходов от перевозки населения без предоставления указанных льгот было ограничено в силу закона. Объем перечисленных средств не покрыл все расходы истца по предоставлению льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

По смыслу пункта 19 постановления Пленума от 22.06.2006 N 23, ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям после 01.01.2005 бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Правление Региональной службы по тарифам Кировской области решениями от 21.12.2007 N 45/2 и от 18.09.2008 N 33/1 "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированном транспорте городского, пригородного и международного сообщения на территории Кировской области" установило тариф на проезд в городском автомобильном транспорте для граждан, в том числе относящихся к льготным категориям.

Правительство Кировской области в постановлении от 21.07.2008 N 140/286 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" привело перечень категорий граждан, имеющих право на оплату проезда по льготной цене. Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится как к ведению Российской Федерации (федеральный регистр), так и к ведению субъекта Российской Федерации (областной регистр).

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Доказательства в суд представляются лицами, участвующими в деле (статьи 65 и 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). В статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Из приведенных правовых норм следует, что при утверждении льготных тарифов по оплате услуг транспортной организации по перевозке пассажиров орган местного самоуправления обязан компенсировать экономически обоснованные затраты организации, предоставляющей такие услуги. Факт причинения убытков и их размер подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами. Суды обеих инстанций установили, что расходы истца связаны с предоставлением услуг по перевозке по льготной цене отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки как за счет средств бюджета Кировской области, так и за счет средств бюджета Российской Федерации, которые не были компенсированы.

Расчет понесенных истцом расходов осуществлен исходя из разницы между тарифом, утвержденным за одни проезд в автобусах для граждан, не имеющих право льготного проезда, и тарифом, установленным для льготных категорий граждан.

Органы государственной власти определили для отдельных категорий населения льготный тариф по оплате проезда в городском общественном транспорте, но не обеспечили в полном объеме Обществу возмещение выпадающих доходов, возникших в результате межтарифной разницы.

Доказательств выделения из бюджета Российской Федерации бюджету Кировской области субвенций на осуществление расходов лицам, имеющим право на меры социальной поддержки за счет средств федерального бюджета, в дело не представлено.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о доказанности материалами дела состава правонарушения, являющегося основанием для взыскания убытков, и правомерно удовлетворили заявленное требование.

Доводы заявителя о том, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий граждан не относится к расходным обязательствам Российской Федерации и Минфин России является ненадлежащим ответчиком по делу, отклоняются, поскольку не основаны на нормах действующего законодательства. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. По настоящему делу суды установили недофинансирование со стороны Российской Федерации, за счет казны которой правомерно взысканы заявленные расходы на основании статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Ссылка ответчиков на неприменение истцом при расчете недополученных расходов коэффициента 0,5, установленного для городских маршрутов постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430, является несостоятельной и подлежит отклонению по следующим основаниям. В данном случае подлежат применению нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 15, 790 (пункт 5), 1069 и 1071), которые устанавливают обязанность полного возмещения убытков. Следовательно, указанное ограничение, установленное субъектом Российской Федерации, влечет уменьшение суммы убытков в результате применения данного коэффициента, в связи с чем нарушается право истца на полное возмещение убытков.

Доводы ответчиков, изложенные в кассационных жалобах, были предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку; не опровергают выводы судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Таким образом, обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, изложенные в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не установлено. Кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как заявители в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 30.08.2011 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18.11.2011 по делу N А28-2404/2011 оставить без изменения, кассационные жалобы Управления Федерального казначейства по Кировской области и Департамента финансов Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Елисеева

Судьи

Н.А. Каширская В.А. Ногтева