Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 марта 2012 г. N Ф01-442/12 по делу N А28-5232/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 06.03.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 06.03.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.

при участии представителей от заявителя: индивидуального предпринимателя Наговициной О.Н., Мякишевой Н.В. по доверенности от 23.06.2011,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - индивидуального предпринимателя Наговициной Оксаны Николаевны на решение Арбитражного суда Кировской области от 30.08.2011, принятое судьей Шмыриным С.Ю., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24.11.2011, принятое судьями Ольковой Т.М., Буториной Г.Г., Лысовой Т.В., по делу N А28-5232/2011 по заявлению индивидуального предпринимателя Наговицыной Оксаны Николаевны признании недействительным постановления Администрации города Кирова и об обязанности допущенные нарушения и установил:

индивидуальный предприниматель Наговицына Оксана Николаевна (далее - ИП Наговицына О.Н., Предприниматель) обратилась с заявлением в Арбитражный суд Кировской области к Администрация города Кирова (далее - Администрация) о признании недействительным постановления от 25.05.2011 N 1546-п (далее - постановление от 25.05.2011 N 1546-п) об отказе в размещении объектов на земельном участке, расположенном по адресу: город Киров, Ленинский район, микрорайон Лянгасово, улица Лесничество, дом 2б, и возложении на Администрацию обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ИП Наговицыной О.Н. путем принятия решения о предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером 43:40:002038:14 площадью 3000 квадратных метров для строительства конюшни, домика для обслуживающего персонала и манежа для верховой езды.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 30.08.2011 в удовлетворении требований Предпринимателя отказано.

Постановлением апелляционного суда от 24.11.2011 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ИП Наговицына О.Н. обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить.

По мнению Предпринимателя, строительство объектов, а именно конюшни, домика для обслуживающего персонала и манежа для верховой езды, являющихся объектами физической культуры и спорта, в рекреационной зоне действующим законодательством не запрещено. Оспариваемое постановление основано на нормативных актах, принятых после установления правоотношений, связанных с предоставлением ИП Нагавициной О.Н. земельного участка, и создало препятствия для завершения процедуры получения земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.

Предприниматель и его представитель в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и дополнении к кассационной жалобе от 05.03.2012.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу не согласилась с доводами Предпринимателя, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными; извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направила. Кассационная жалоба рассмотрена без ее участия.

В судебном заседании объявлялся перерыв до 06.03.2012 (статья 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в 2007 году ИП Наговицына О.Н. обратилась в Администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка для размещения конюшни для верховой езды и выгула лошадей, расположенного по адресу: поселок Лянгасово, в районе лесничества.

Комиссия по выбору земельных участков Администрации 04.05.2007 приняла решение о предоставлении Предпринимателю такого участка.

Администрация вынесла распоряжение от 24.08.2009 N 1336-зр (далее - распоряжение от 24.08.2009 N 1336-зр), в соответствии с которым предварительно согласовала ИП Наговицыной О.Н. место размещения объекта на земельном участке N 43:40:002038:3У1, расположенном по адресу: город Киров, Ленинский район, микрорайон Лянгасово, улица Лесничество, дом 2б, площадью 3000 квадратных метров, категория земель - земли населенных пунктов, в зоне отдыха общего пользования, разрешенный вид использования - конюшня, домик для обслуживающего персонала, манеж для верховой езды, и утвердила акт о выборе земельного участка от 28.05.2007 N 21-25-787.

По заказу Предпринимателя подготовлен межевой план земельного участка, 04.05.2011 вновь образованный земельный участок внесен в государственный кадастр недвижимости, выдан кадастровый паспорт земельного участка N 90/11-21493 с кадастровым номером 43:40:002038:14, общей площадью 3000 квадратных метров.

ИП Наговицына О.Н. обратилась в Администрацию с заявлением от 19.05.2011 о предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: город Киров, Ленинский район, микрорайон Лянгасово, улица Лесничество, дом 2б, в аренду для строительства конюшни, домика для обслуживающего персонала, манежа для верховой езды для ведения личного подсобного хозяйства с правом возведения строений.

Администрация издала постановление от 25.05.2011 N 1546-п, в котором отменила распоряжение от 24.08.2009 N 1336-зр и отказала Предпринимателю в размещении объектов - конюшни, домика для обслуживающего персонала, манежа для верховой езды, на земельном участке, расположенном по адресу: город Киров, Ленинский район, микрорайон Лянгасово, улица Лесничество, дом 2б.

Полагая, что постановление от 25.05.2011 N 1546-п противоречит закону и нарушает права и законные интересы заявителя, Предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 7, 9, 10, 11, 29 и 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 1, частями 1 и 11 статьи 35, частями 1, 3, 8, 9 и 10 статьи 36, частью 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьями 2, 46 и 46.6 Правил землепользования и застройки города Кирова, утвержденные решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 N 28/10, пунктом 3.1 Правил землепользования и застройки города Кирова (2 этап), утвержденные решением Кировской городской Думы от 23.12.2009 N 36/4, суд первой инстанции пришел к выводу о невозможности предоставления Предпринимателю испрашиваемого земельного участка исходя из его территориальной зоны, определенной соответствующим градостроительным регламентом, к которому относится данный земельный участок, и отказал в удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь теми же нормами, а также статьей 25, пунктом 1 статьи 28, пунктом 5 статьи 30, пунктом 1 статьи 31, статьей 32 и пунктом 5 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации и частью 1 статьи 7, пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласился с выводами суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков.

В части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 7 Закона о местном самоуправлении).

В силу статьи 48 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

По смыслу смысла приведенных норм орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону; отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным, и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Пунктом 3 статьи 31 ЗК РФ установлена обязанность органов местного самоуправления городских или сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой положения пункта 3 статьи 31 Кодекса призваны обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

Как установили суды и следует из материалов дела, Администрация произвела информирование населения через газету "Вятский край" от 28.02.2009, N 40 (4408), о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства конюшни, домика для персонала, манежа для верховой езды в микрорайоне Лянгасово, в районе лесничества. Предложения или возражения по вопросу строительства указанных объектов следует направлять в Администрацию города Кирова в течение 10 дней с даты публикации данного сообщения.

Цели публичного информирования (защита интересов населения, выявление возможных претендентов на земельный участок) опубликованным сообщением не были достигнуты, так как размещенная Администрацией информация не соответствовала требованиям пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, а именно: не указан в каком именно районе лесничества планируется размещение перечисленных объектов, не указана улица, информация не содержит также сведений о размере выделяемого земельного участка.

Из статей 30, 31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что вопрос о возможности размещения на земельном участке того или иного объекта решается с учетом градостроительных норм и правил.

Статьями 1 и 7 ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки должны использоваться согласно их целевому назначению, принадлежности к той или иной категории и разрешенному использованию.

Согласно пункту 1 статьи 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6); территориальными зонами являются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7); правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8); градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9).

Согласно части 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Согласно частям 1 и 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Частью 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из статьи 46 Правил землепользования и застройки города Кирова, утвержденных решением Кировской городской Думой от 29.04.2009 N 28/10 (далее - Правила землепользования города Кирова), следует, что на карте-схеме градостроительного зонирования территории города выделены виды территориальных зон, в том числе зона Р-3 "Зона городских лесов".

Согласно статье 46.6 Правил землепользования города Кирова зона Р-3 "Зона городских лесов" выделена для обеспечения правовых условий сохранения и формирования лесных участков, предназначенных для сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования. Основные виды разрешенного использования недвижимости: лесные массивы; аллеи, бульвары и иные зеленые насаждения; санитарно-защитные лесополосы. Условно разрешенные виды использования: мемориальные комплексы; малые архитектурные формы, игровые площадки; некапитальные вспомогательные строения и сооружения для отдыха, туризма и занятий спортом; площадки для выгула собак; общественные уборные; киоски, лоточная торговля, временные павильоны розничной торговли, обслуживания общественного питания. Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для зоны Р-3: зеленые насаждения, открытые луговые пространства, водоемы - 93 - 97%, дорожно-транспортная сеть, спортивные и игровые сооружения - 2 - 5%, обслуживающие сооружения, хозяйственные постройки - 2%.

Возведение объектов капитального строительства для отдыха, туризма и занятий спортом в зоне Р-3 "Зона городских лесов" Правилами землепользования города Кирова не предусмотрено.

Как установили суды, испрашиваемый земельный участок не может быть предоставлен Предпринимателю в связи с включением территории лесничества в микрорайоне Лянгасово в парковую зону отдыха и в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Кирова (2 этап), утвержденными решением Кировской городской Думы от 23.12.2009 N 36/4, входит в границы территории зоны городских лесов (Р-3).

Факт расположения спорного участка в территориальной зоне Р-3 подтверждается межевым планом, представленным в материалы дела.

В данном случае размещение объектов капитального строительства в зоне Р-3 "Зона городских лесов" противоречит статье 46.6 Правил землепользования города Кирова.

Кроме того, на основании статьи 46 Правил землепользования города Кирова зона Р-3 "Зона городских лесов" на карте-схеме градостроительного зонирования территории города на момент принятия распоряжения была выделена.

Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта являются этапами процедуры, осуществляемой при предоставлении земельного участка для строительства, и не влекут последствий в виде обязательного предоставления земельного участка для строительства.

Положительное решение вопроса о предварительном согласовании места размещения объекта не является безусловным основанием для последующего предоставления земельного участка для строительства.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции и апелляционного суда и получили надлежащую правовую оценку.

С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.

Нормы материального права применены Арбитражным судом Кировской области и Вторым арбитражным апелляционным судом правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы, связанные с уплатой государственной пошлины с кассационной жалобы, в сумме 100 рублей относятся на Предпринимателя. Излишне уплаченная государственная пошлина по платежной квитанции от 13.01.2012 N 6013 в сумме 1900 рублей подлежит возврату заявителю.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 30.08.2011 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24.11.2011 по делу N А28-5232/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Ноговицыной Оксаны Николаевны - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Ноговицыной Оксане Николаевне излишне уплаченную государственную пошлину с кассационной жалобы по платежной квитанции от 13.01.2012 N 6013 в сумме 1900 рублей. Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий Судьи

Н.Ш. Радченкова О.В. Александрова А.И. Чиграков