Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 13 апреля 2012 г. N Ф01-1011/12 по делу N А28-12590/2010

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Елисеевой Е.В.,

судей Каширской Н.А., Ногтевой В.А.

без участия представителей сторон,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 19.09.2011, принятое судьей Савельевым А.Б., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.12.2011, принятое судьями Поляковой С.Г., Губиной Л.В., Тетерваком А.В., по делу N А28-12590/2010 по иску общества с ограниченной ответственностью "Новотранс-4" к Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации и субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области о взыскании расходов,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрация муниципального образования "Город Кирово-Чепецк", администрация муниципального образования "Кирово-Чепецкий район", и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Новотранс-4" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) и Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов) о взыскании убытков, возникших в результате предоставления истцом отдельным категориям граждан в 2007 году льгот по оплате проезда в автомобильном транспорте общего пользования по пригородным маршрутам. Истец просил взыскать 705 293 рубля с Российской Федерации в лице Минфина России и 1 829 454 рубля с Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области (с учетом уточнений в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Требование заявлено на основании статей 16, 790, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

К участию деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" и администрация муниципального образования "Кирово-Чепецкий район".

Суд первой инстанции решением от 19.09.2011, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 09.12.2011, удовлетворил иск: взыскал сумму убытков за счет казны ответчиков. Суды пришли к выводу о доказанности истцом фактов перевозки граждан и предоставления им льгот в соответствии с федеральным и региональным законодательством, а также размера убытков. Право истца на компенсацию недополученных доходов предусмотрено законодательством.

Суды руководствовались статьей 72 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 15, 16, 790 (пунктами 1 и 5), 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), Правилами предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 (далее - Правила N 802) и пунктами 16 - 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума от 22.06.2006 N 23).

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Минфин России в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее - Управление) обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кировской области.

В обоснование доводов кассационной жалобы Управление указывает на то, что истец не доказал размер убытков; для расчета выпадающих доходов не применил среднюю дальность поездки льготного пассажира, а именно 18,8 километра.

По мнению заявителя, отношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету Кировской области является по своей сути межбюджетным трансфертом. Истец, как коммерческая организация, не является участником данного межбюджетного трансферта, в связи с чем предъявление иска им к Российской Федерации является неправомерным.

Нормативные акты федерального уровня, в том числе Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Закон N 178-ФЗ) и Закон N 122-ФЗ, не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования предоставить льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предусматривающих выделение из федерального бюджета субвенций на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые самостоятельно должны финансировать соответствующие законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не обеспечили явку представителей в судебное заседание, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность решения от 19.09.2011 и постановления от 09.12.2011 по делу N А28-12590/2010 проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в 2007 году Общество (перевозчик) осуществляло пассажирские перевозки транспортом общего пользования по пригородным маршрутам на основании договоров, заключенных с организатором пассажирских перевозок администрацией муниципального образования "Город Кирово-Чепецк".

Администрация муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" и администрация муниципального образования "Кирово-Чепецкий муниципальный район" Кировской области 29.12.2006 подписали соглашение о взаимодействии органов местного самоуправления, предметом которого явились действия сторон Соглашения, направленные на осуществление полномочий органов местного самоуправления в области организации транспортного обслуживания населения между поселениями.

Администрация муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" обязалась провести мероприятия по организации перевозок пассажиров автомобильным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения (пункт 2.1.1 Соглашения)

Администрация муниципального образования "Кирово-Чепецкий район" Кировской области обязалась в соответствии с пунктом 2.2.1 Соглашения, а также на основании договорных отношений с лицами, оказывающими услуги по перевозке пассажиров, осуществлять финансирование выпадающих доходов данных лиц в части осуществления перевозки льготных категорий граждан.

В приложении N 1 к Соглашению содержится перечень лиц, осуществляющих перевозку пассажиров автомобильным транспортом на пригородных маршрутах, включая Общество, и указание на перевозку последним пассажиров по согласованным маршрутам.

На основании договоров с администрацией муниципального образования "Кирово-Чепецкий район" Кировской области (заказчик) по организации перевозок от 10.01.2007 N 42-Д и от 29.03.2007 истец (исполнитель) осуществлял пассажирские перевозки на возмездной основе федеральных и областных льготников по маршрутам, согласно приложениям N 1 к данным договорам.

По сведениям Государственного учреждения - Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Кирово-Чепецком районе Кировской области, численность граждан - получателей ежемесячных денежных выплат по федеральным полномочиям на 01.04.2007 составила 9358 человек, на 01.07.2007 - 11 418 человек, на 01.10.2007 - 11 295 человек, на 01.01.2008 - 11 529 человек.

В соответствии со сведениями Кировского областного государственного учреждения "Управление социальной защиты населения в Кирово-Чепецком районе" (письмо от 30.11.2010 N 2216), количество граждан, имеющих право льготного проезда на автомобильном транспорте пригородного сообщения, включенных в региональный регистр льготников, составило: на 31.03.2007 - 14 338 человек, на 30.06.2007 - 14 248 человек, на 30.09.2007 - 14 293 человека, на 31.12.2007 - 14 220 человек.

Истцом представлены ответчикам билетно-учетные и путевые листы за 2007 год. По результатам сверки первичных документов с расчетом истца установлено завышение истцом количества перевезенных пассажиров, относящихся к льготным категориям граждан. Истец скорректировал данные показатели: в первом квартале - 60 345 пассажиров (17 318/43 027), во втором квартале - 91 258 пассажиров (30 116/61 142), в третьем квартале - 84 248 пассажиров (27 634/56 614), в четвертом квартале - 77 121 пассажиров (25 913/51 208). Иных замечаний по порядку оформления первичных документов ответчиками не высказано.

Согласно расчетам истца сумма выпадающих доходов по пригородным перевозкам за 2007 год составила 775 393 рубля по федеральным льготникам и 1 627 861 рубль по областным льготникам.

Истцу возмещено за счет федерального бюджета 70 100 рублей, за счет областного бюджета - 503 700 рублей.

В связи с неполным возмещением расходов от предоставления льгот Общество обратилось в суд с иском о взыскании убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан льгот по оплате проезда в транспорте общего пользования: из федерального бюджета в размере 705 293 рублей, из бюджета субъекта Российской Федерации - 1 124 161 рубля.

Исследовав материалы дела и доводы кассационных жалоб, суд кассационной инстанции принял постановление на основании следующего.

Согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета (пункт 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Законом N 122-ФЗ с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Вместе с тем закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Согласно статьям 44 и 63 этого закона меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Кировской области от 14.03.2005 N 30/57 утвержден Порядок распределения средств, полученных из федерального бюджета на осуществление расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности транспортных услуг на территории Кировской области для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Финансирование расходов, связанных с проездом вышеуказанных категорий граждан, осуществляется в виде субсидий бюджетам муниципальных образований и Департаменту промышленного развития Кировской области (пункт 2).

Согласно пункту 1 Правил N 802 при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, бюджетам таких субъектов Российской Федерации предоставляются соответствующие межбюджетные трансферты.

В пункте 18 постановления Пленума от 22.06.2006 N 23 разъяснено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Право льготного проезда на городском транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ льготы по проезду отдельным категориям граждан, законодатель при этом не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав независимо от места жительства. На субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по обеспечению равной доступности транспортных услуг льготным категориям граждан, а не финансирование этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Право истца на получение доходов от перевозки населения без предоставления указанных льгот было ограничено в силу закона. Объем перечисленных средств не покрыл все расходы истца по предоставлению льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

По смыслу пункта 19 постановления Пленума от 22.06.2006 N 23, ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям после 01.01.2005 бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Распоряжением Службы по ценовому регулированию Кировской области от 05.09.2006 N 181 "Об утверждении тарифов на перевозку пассажиров и багажа автомобильным и электрифицированным транспортом в городском и междугородном сообщении на территории Кировской области" с 01.10.2006 установлены тарифы на проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения, в том числе льготные тарифы для граждан, имеющих право на меры социальной поддержки согласно утвержденному перечню (приложения N 2 и 3). Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым, относится как к ведению Российской Федерации (федеральный регистр), так и к ведению субъекта Российской Федерации (областной регистр).

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Доказательства в суд представляются лицами, участвующими в деле (статьи 65 и 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). В статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Факт причинения убытков и их размер подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами. Суды обеих инстанций установили, что расходы истца связаны с предоставлением услуг по перевозке по льготной цене отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки как за счет средств бюджета Кировской области, так и за счет средств бюджета Российской Федерации, которые не были компенсированы.

Доказательств выделения из бюджета Российской Федерации бюджету Кировской области субвенций на осуществление расходов лицам, имеющим право на меры социальной поддержки за счет средств федерального бюджета, в дело не представлено.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о доказанности материалами дела состава правонарушения, являющегося основанием для взыскания убытков, и правомерно удовлетворили заявленное требование.

Доводы заявителя о том, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий граждан не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, отклоняются, поскольку не основаны на нормах действующего законодательства. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Указание ответчика на необходимость уменьшения суммы иска с учетом показателя средней дальности поездки льготного пассажира также не принимается судом округа. Данный довод заявителя был предметом рассмотрения обеих судебных инстанций и обоснованно отклонен. Выводы судов соответствуют представленным доказательствам, переоценка которых не входит в компетенцию суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, изложенные в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не установлено. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как заявитель в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 19.09.2011 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.12.2011 по делу N А28-12590/2010 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Елисеева

Судьи

Н.А. Каширская В.А. Ногтева