Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 5 июня 2012 г. N Ф01-2125/12 по делу N А17-4323/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 04.06.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 05.06.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.

при участии представителя от заявителя: Большакова А.В. (доверенность от 01.11.2011),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Нестерова Валерия Константиновича на решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.12.2011, принятое судьей Герасимовым В.Д., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17.02.2012, принятое судьями Кононовым П.И., Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г., по делу N А17-4323/2011 по заявлению индивидуального предпринимателя Нестерова Валерия Константиновича к администрации города Иванова о признании незаконными действий и установил:

индивидуальный предприниматель Нестеров Валерий Константинович (далее - Предприниматель, ИП Нестеров В.К.) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением, уточненным в порядке, установленном в статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к администрации города Иванова (далее - Администрация, орган местного самоуправления) о признании незаконным отказа Администрации, изложенного в письмах от 25.07.2011 N 2-21/3-3591,3593 и от 28.07.2011 N 2-21/3-3591, в обследовании вновь открытых заявителем маршрутов регулярных городских перевозок N 18-б "Улица Красных Зорь - улица Академическая - улица Красных Зорь" (транспортные средства категории М2) и N 18-с "Улица Красных Зорь - улица Академическая - улица Красных Зорь" (транспортные средства категории М2) и согласовании паспортов маршрутов в части расписания (графика) движения, а также об обязании Администрации произвести обследование названных маршрутов, выдать копии актов обследования, согласовать паспорта указанных маршрутов в части расписания (графика).

Решением суда первой инстанции от 09.12.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционного суда от 17.02.2012 решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Предприниматель обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Заявитель считает, что суды неправильно истолковали Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), из которого не следует каких-либо исключительных прав органа местного самоуправления на принятие решения по открытию транспортного маршрута; полномочия органов местного самоуправления в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки, действуют лишь в части, касающейся соблюдения требований безопасности пассажирских перевозок. Предприниматель полагает, что любой хозяйствующий субъект вне зависимости от формы собственности, имеющий лицензию осуществление перевозок пассажиров, имеет право в установленном порядке открывать маршруты регулярных пассажирских перевозок. Ссылаясь на Положение об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденное приказом Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, ИП Нестеров В.К. указывает, что вопрос о безопасности перевозок и об открытии нового маршрута решается на основе актов, составленных в результате обследования, в связи с чем Администрация неправомерно отказала ему в проведении обследования. Требование о представлении органу местного самоуправления каких-либо расчетов, обоснований или иного подтверждения открытия нового маршрута отсутствует в Правилах организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N 200. Суды не применили подлежащие применению Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ); Предприниматель выполнил все условия по разработке и обустройству маршрутов.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу возразила против доводов заявителя, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направила.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ИП Нестеров В.К. имеет лицензию Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 05.12.2004 N А АСС-37-407478 на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок пассажиров более восьми человек, сроком действия до 05.12.2014.

Предприниматель обратился в Администрацию с заявлениями от 11.07.2011, в которых уведомил последнюю об открытии новых маршрутов регулярных городских перевозок N 18-б (обычный режим движения) "Улица Красных Зорь - улица Академическая - улица Красных Зорь" и N 18-с (скорый) "Улица Красных Зорь - улица Академическая - улица Красных Зорь". В данных заявлениях ИП Нестеров В.К. просил провести обследование вновь открытых им маршрутов в соответствии со статьями 4.15 - 4.19 приказа Минтранса от 08.01.1997 N 2 и согласовать разработанные им паспорта маршрутов.

Администрация письмом от 25.07.2011 N 2-21/3-3591,3593 со ссылкой на пункт 7 статьи 16 Закона N 131-ФЗ и пункт 14 приказа Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200 "Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте" (далее - Приказ N 200) сообщила Предпринимателю, что для решения вопроса о целесообразности открытия (проведения обследования) данных маршрутов ему необходимо представить в комитет по транспорту и связи администрации города пояснительную записку с технико-экономическим обоснованием целесообразности открытия указанных маршрутов.

Письмом от 28.07.2011 N 2-21/3-3591 Администрация сообщила Предпринимателю, что основания для открытия новых регулярных маршрутов N 18-Б и 18-С отсутствуют. Отказ в удовлетворении заявлений обоснован тем, что в соответствии с пунктом 7 статьи 16 Закона N 131-ФЗ и пунктом 13 Правил N 200 полномочия по организации пассажирских перевозок на территории города Иванова возложены на комитет по транспорту и связи администрации города Иванова. Кроме того, по мнению органа местного самоуправления, открытие указанных заявителем маршрутов нецелесообразно по причине дублирования ими уже существующих маршрутов. Также Администрация указала на несоответствие представленных на согласование паспортов маршрутов требованиям к составлению данных документов, установленным постановлением Администрации от 10.09.2009 N 461 "Об утверждении формы паспорта маршрута автомобильного транспорта города Иванова и инструкции по его заполнению".

Не согласившись с отказом в обследовании предложенных ИП Нестеровым В.К. маршрутов регулярных городских перевозок и в согласовании паспортов указанных маршрутов, Предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Руководствуясь статьями 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 16 Закона N 131-ФЗ, пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Законом Ивановской области от 11.04.2011 N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области", постановлением Правительства Ивановской области от 08.08.2007 N 181-п "Об утверждении Правил организации перевозок пассажиров и багажа в межмуниципальном и пригородном сообщении", суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований и пришел к выводу о законности оспариваемого отказа, так как действующее законодательство не предоставляет права индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги по перевозке пассажиров, самостоятельно открывать маршруты без согласования с уполномоченными органами. Иной подход к данному вопросу, по мнению суда, приведет к невозможности регулирования процесса городских перевозок и обеспечения безопасности транспортного движения.

Апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и согласился с выводами суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

На основании статей 130 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В Законе N 196-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 4 статьи 6). Мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги (пункт 1 статьи 21).

При этом статья 2 названного закона относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.

На основании подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В Уставе города Иванова предусмотрено, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Иванова относится к вопросам местного значения городского округа (пункт 7 части 1 статьи 13). Полномочиями по организации транспортного обслуживания населения в границах города Иванова наделена Администрация (пункт 6 части 2 статьи 49).

В силу части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения принимается муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления.

Пунктом 2 постановления правительства Ивановской области от 08.08.2007 N 181-п "Об утверждении Правил организации перевозок пассажиров и багажа в межмуниципальном и пригородном сообщении" органам местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области рекомендовано разработать и принять Правила организации перевозок пассажиров и багажа в муниципальном (городском) сообщении.

На момент подачи ИП Нестеровым В.К. в Администрацию заявлений от 11.07.2011 порядок организации транспортного обслуживания населения на территории города Иванова нормативным правовым актом уполномоченного муниципального органа власти урегулирован не был.

На территории Ивановской области вопросы транспортного обслуживания населения регламентировались Законом Ивановской области от 11.04.2011 N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" (далее - Закон N 25-ОЗ).

Согласно пункту 3 статьи 13 данного закона индивидуальные предприниматели могут являться инициаторами открытия, закрытия и изменения маршрута посредством направления в уполномоченный орган соответствующей заявки.

В пункте 14 Правил N 200 предусмотрено, что для решения вопроса о целесообразности открытия маршрута предварительно необходимо: определить потребность в перевозках пассажиров по этому маршруту (предполагаемый устойчивый пассажиропоток); выбрать трассу движения и обследовать дорожные условия; составить технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрута.

В соответствии с пунктом 15 Правил N 200 новые маршруты открываются при наличии устойчивого пассажиропотока и условий обеспечивающих безопасность движения.

Суды установили, что ИП Нестеров В.К. при обращении в Администрацию с заявлениями об обследовании спорных маршрутов и о согласовании разработанных им паспортов маршрутов в нарушение пункта 14 Правил N 200 не представил технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрутов N 18-б и 18-с, то есть не обосновал потребность в открытии данных маршрутов.

Кроме того, согласно реестру регулярных муниципальных маршрутов города Иванова, утвержденному постановлением Администрации от 21.01.2011 N 48, предложенные Предпринимателем маршруты практически полностью дублируют существующий муниципальный маршрут N 18.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что решение Администрации об отказе в обследовании спорных маршрутов и согласовании их паспортов соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем обоснованно отказали Предпринимателю в удовлетворении заявленных требований.

Довод ИП Нестерова В.К. о том, что полномочия органов местного самоуправления в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки, действуют лишь в части, касающейся соблюдения требований безопасности пассажирских перевозок автобусами, несостоятелен.

В силу Федеральных законов N 131-ФЗ и N 196-ФЗ организация транспортного обслуживания населения и дорожного движения возложена на органы местного самоуправления.

Таким образом, выводы судов о том, что принятие решений о необходимости и целесообразности организации тех или иных маршрутов городского пассажирского транспорта отнесено к исключительной компетенции органов местного самоуправления и Администрация вправе была решать вопросы о целесообразности открытия городских регулярных маршрутов N 18-с и 18-б, являются верными.

Также основанием для отказа в согласовании названных маршрутов явилось несоответствие представленных Предпринимателем паспортов маршрута требованиям, установленным постановлением Администрации от 10.09.2009 N 461 "Об утверждении формы паспорта маршрута автомобильного транспорта города Иванова и инструкции по его заполнению". Данное основание отказа подтверждается материалами дела и заявителем не опровергнуто.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и апелляционного суда и получили надлежащую правовую оценку, эти доводы не опровергают выводов судов и, по существу, направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Ивановской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба заявителя не подлежит удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы относятся на Предпринимателя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.12.2011 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17.02.2012 по делу N А17-4323/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Нестерова Валерия Константиновича - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы отнести на индивидуального предпринимателя Нестерова Валерия Константиновича.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий Судьи

А.И. Чиграков О.В. Александрова Н.Ю. Башева