Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 июня 2012 г. N Ф01-2280/12 по делу N А28-6740/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 27.06.2012.

В полном объеме постановление изготовлено 27.06.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Елисеевой Е.В.,

судей Каширской Н.А., Ногтевой В.А.

без участия представителей сторон и третьих лиц,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика - Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 12.12.2011, принятое судьей Савельева А.Б., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012, принятое судьями Тетерваком А.В., Великоредчаниным О.Б., Гуреевой О.А., по делу N А28-6740/2011 по иску открытого акционерного общества "КировПассажирАвтотранс" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области о взыскании убытков,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области, субъект Российской Федерации - Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области, Департамент социального развития Кировской области, и установил:

открытое акционерное общество "КировПассажирАвтотранс" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области (далее - Минфин России) о взыскании за счет казны Российской Федерации 4 824 993 рублей убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в 2009 году льгот по оплате проезда в транспорте общего пользования на пригородных маршрутах.

Из искового заявления следует, что истец в 2009 году оказывал услуги по перевозке населения общественным транспортом на территории Кировской области по социальным пригородным маршрутам и по сезонным социальным пригородным маршрутам. При этом истец предоставлял льготы по оплате проезда гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки. В результате этого истец недополучил часть выручки и понес убытки, которые подлежат взысканию за счет средств федерального бюджета. За спорный период истцу были возмещены выпадающие расходы по федеральным полномочиям в сумме 1 943 915 рублей, размер невозмещенных расходов составил 4 824 993 рубля.

Правовым основанием заявленных требований истец указал статьи 16, 790, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области, субъект Российской Федерации - Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области, Департамент социального развития Кировской области.

Суд первой инстанции решением от 12.12.2011 удовлетворил иск: взыскал с Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу истца 4 824 993 рубля убытков. Суд пришел к выводу о доказанности истцом фактов перевозки граждан и предоставления им льгот в соответствии с федеральным законодательством, а также размера убытков. Право истца на компенсацию недополученных доходов предусмотрено законодательством. Суд признал правомерным расчет размера убытков, произведенный истцом.

Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 28.12.2012 оставил решение без изменения по тем же мотивам.

Суды руководствовались статьей 72 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 16, 309, 310, 790, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 "Об утверждении Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (далее - Правила N 802) и пунктами 18 и 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23).

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Минфин России в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее - Управление) обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение от 12.12.2011 и постановление от 28.02.2012 и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

В обоснование своих доводов заявитель указывает, что ни Закон N 122-ФЗ, ни другие нормативные акты федерального уровня не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты и поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования предоставить льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предоставляющих из федерального бюджета субвенции на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Напротив, право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые сами должны финансировать соответствующие законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. При указанных обстоятельствах ответчик считает, что Российская Федерация не принимала на себя расходные обязательства по установлению льгот по оплате проезда в общественном транспорте, поэтому суды неправомерно возложили спорные расходы на казну Российской Федерации. Указание в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год на наличие межбюджетных трансфертов на обеспечение равной транспортной доступности, а также в иных нормативных правовых актах федерального уровня на порядок распределения данных трансфертов, не влечет возникновения расходных обязательств Российской Федерации перед транспортными организациями. Представление бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществлением расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации направлено не на исполнение расходных обязательств Российской Федерации которые не возникли, а является материальной поддержкой, средством стимулирования субъектов Российской Федерации и дополнительной гарантией по сохранению ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

Кроме того, заявитель считает, что отношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету Кировской области по своей сути является межбюджетным трансфертом. Общество, как коммерческая организация, не является участником данного межбюджетного трансферта, в связи с чем, по мнению заявителя, предъявление иска к Российской Федерации является неправомерным.

Общество в отзыве отклонило доводы кассационной жалобы и просило оставить в силе оспариваемые судебные акты, как законные и обоснованные.

Неявка сторон.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, в заседание суда кассационной инстанции не явились. Дело рассмотрено в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, Общество, являясь транспортной организацией, на основании государственных контрактов на оказание услуг по перевозке населения Кировской области от 26.01.2009 N 13/09 и 14/09, 27.02.2009 N 19/09 и от 07.07.2009 N 26/09 и N 27/09 в 2009 году осуществляло пассажирские перевозки транспортом общего пользования по социальным пригородным маршрутам и по сезонным социальным пригородным маршрутам. В частности, льготы предоставлялись по федеральным законам "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Закону Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

В связи с неполным возмещением расходов, понесенных в связи с предоставлением льгот, Общество обратилось в суд с иском о взыскании убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан льгот по оплате проезда в транспорте общего пользования на городских и пригородных маршрутах, из федерального бюджета в размере 4 824 993 рублей.

Исследовав материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, суд кассационной инстанции принял постановление на основании следующего.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В силу статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

На основании статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению и возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Конституция Российской Федерации (подпункт "ж" пункта 1 статьи 72) относит вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Законом N 122-ФЗ с 01.01.2005 отменены льготы по проезду, предоставленные отдельным категориям граждан. Вместе с тем закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Согласно статьям 44 и 63 названного закона меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Правил N 802 при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, бюджетам таких субъектов Российской Федерации предоставляются соответствующие межбюджетные трансферты.

Постановлением Правительства Кировской области от 14.03.2005 N 30/57 утвержден Порядок распределения средств, полученных из федерального бюджета на осуществление расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности транспортных услуг на территории Кировской области для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Финансирование расходов, связанных с проездом вышеуказанных категорий граждан, осуществляется в виде субсидий бюджетам муниципальных образований и Департаменту промышленного развития Кировской области (пункт 2 указанного Постановления).

В пункте 18 Постановления N 23 разъяснено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Право льготного проезда на пригородном транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ льготы по проезду отдельным категориям граждан, законодатель при этом не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав независимо от места жительства. На субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по обеспечению равной доступности транспортных услуг льготным категориям граждан, а не финансирование этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. Право истца на получение доходов от перевозки населения без предоставления указанных льгот было ограничено в силу закона.

По смыслу пункта 19 Постановления N 23, ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям после 01.01.2005 бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Факт причинения убытков и их размер подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами.

В рассматриваемом случае объем переданных из федерального бюджета средств не полностью покрыл расходы Общества по предоставлению льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям Российской Федерации, поэтому суды на основании статей 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации правомерно удовлетворили исковое требование.

Довод заявителя о том, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий граждан не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, отклоняется, поскольку не основан на нормах действующего законодательства. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. По настоящему делу суды установили недофинансирование со стороны Минфина России, с которого правомерно взысканы расходы на основании статей 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, изложенные в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не установлено. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как заявитель в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 286, 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 12.12.2011 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 по делу N А28-6740/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Елисеева

Судьи

Н.А. Каширская В.А. Ногтева