Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 июля 2012 г. N Ф01-2748/12 по делу N А28-10549/2011

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чиха А.Н.,

судей Елисеевой Е.В., Каширской Н.А.

в отсутствие участвующих в деле лиц,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика - Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Кировской области от 13.03.2012, принятое судьей Зведер Е.Р., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.04.2012, принятое судьями Тетерваком А.В., Великоредчаниным О.Б., Поляковой С.Г., по делу N А28-10549/2011 по иску муниципального унитарного предприятия "Подосиновское пассажирское автотранспортное предприятие" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области и субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области, о взыскании убытков,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрация Подосиновского района Кировской области, и установил:

муниципальное унитарное предприятие "Подосиновское пассажирское автотранспортное предприятие" (далее - Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области (далее - Минфин России) и субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов) о взыскании за счет казны Российской Федерации 346 853 рублей 71 копейки и за счет казны субъекта Российской Федерации - 47 141 рубля 32 копеек убытков, возникших у истца в результате предоставления отдельным категориям граждан в четвертом квартале 2008 года, 2009 - 2010 годах и первом - третьем кварталах 2011 года льгот по оплате проезда в транспорте общего пользования.

Правовым основанием заявленных требований истец указал статьи 16, 426, 789, 790, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Подосиновского района Кировской области (далее - Администрация, третье лицо).

Суд первой инстанции решением от 13.03.2012 удовлетворил иск, взыскав с Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу истца 346 653 рубля 71 копейку убытков; с Департамента финансов за счет казны Кировской области в пользу истца 47 141 рубль 32 копейки убытков. При принятии судебного акта суд пришел к выводу о доказанности истцом фактов перевозки граждан и предоставления им льгот в соответствии с федеральным законодательством, а также размера убытков. Право истца на компенсацию недополученных доходов предусмотрено законодательством.

Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 23.04.2012 оставил решение без изменения по тем же мотивам.

Суды руководствовались статьей 72 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 15, 16, 309, 310, 790, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 "Об утверждении Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (далее - Правила N 802) и постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23).

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение от 13.03.2012 и постановление от 23.04.2012 в части взыскания убытков с казны Российской Федерации.

В обоснование своих доводов заявитель указал на то, что ни Закон N 122-ФЗ, ни другие нормативные акты федерального уровня не содержат норм, обязывающих Российскую Федерацию предоставить льготы при осуществлении пассажирских перевозок, и субвенции из федерального бюджета на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Напротив, право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые сами должны финансировать соответствующие законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. При указанных обстоятельствах ответчик считает, что Российская Федерация не принимала на себя расходные обязательства по установлению льгот по оплате проезда в общественном транспорте, поэтому суды неправомерно возложили спорные расходы на казну Российской Федерации.

Администрация и Предприятие в отзывах отклонили доводы кассационной жалобы и просили оставить в силе оспариваемые судебные акты, как законные и обоснованные.

Стороны и третье лицо, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не обеспечили явку представителей в судебное заседание, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили судебные инстанции, Предприятие, являясь транспортной организацией, на основании заключенных с Администрацией (заказчиком) договоров на муниципальный заказ на транспортное обслуживание от 01.01.2008, 01.01.2009 N 2, а также договоров на транспортное обслуживание населения между поселениями в границах Подосиновского муниципального района автобусами от 30.04.2009 N 55, 11.01.2010 N 118, 01.01.2011 N 116 осуществляло в четвертом квартале 2008 года, в 2009 - 2010 годах и в первом - третьем кварталах 2011 года пассажирские перевозки автомобильным транспортом общего пользования по пригородным маршрутам Подосиновского района Кировской области, в том числе перевозки пассажиров, имеющих право на льготы.

В спорный период действовали тарифы, утвержденные решениями Правления Региональной службы по тарифам Кировской области "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированном транспорте городского, пригородного и международного сообщения на территории Кировской области" от 21.12.2007 N 45/2, 18.09.2008 N 33/1, 04.04.2011 N 11.

Названные решения устанавливают в том числе тарифы на проезд на городском и пригородном автомобильном транспорте для граждан, имеющих право на льготный проезд по перечню, согласно постановлению Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области". Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению как Российской Федерации (федеральный регистр), так и к Кировской области (областной регистр).

Из материалов дела усматривается, что для определения количества каждой категории граждан, имеющих право на льготный проезд, истец использовал данные, предоставленные ему Департаментом социального развития Кировской области, Управления образования администрации Подосиновского района Кировской области, Государственного учреждения - Управления пенсионного фонда Российской Федерации в Подосиновском районе Кировской области.

По расчету истца общая сумма выпадающих доходов по городским перевозкам за четвертый квартал 2008 года, за 2009 - 2010 года и за первый - третий кварталы 2011 года составила 1 248 647 рублей 03 копейки.

Истцу было возмещено за счет федерального и областного бюджетов 854 652 рубля.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что размер невозмещенных расходов, понесенных истцом в связи с предоставлением льготного проезда по городским маршрутам отдельным категориям граждан, составил 393 995 рублей 03 копейки, из которых 346 853 рубля 71 копейка относится к федеральному регистру, 47 141 рубль 32 копейки - к областному регистру.

В связи с неполным возмещением расходов от предоставления льгот Предприятие обратилось в суд с иском о взыскании убытков.

В силу статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

На основании статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению и возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Конституция Российской Федерации относит вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт "ж" пункта 1 статьи 72).

Законом N 122-ФЗ с 01.01.2005 отменены льготы по проезду, предоставленные отдельным категориям граждан. Вместе с тем закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Согласно статьям 44 и 63 названного закона меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Правил N 802 при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, бюджетам таких субъектов Российской Федерации предоставляются соответствующие межбюджетные трансферты.

Постановлением Правительства Кировской области от 14.03.2005 N 30/57 утвержден Порядок распределения средств, полученных из федерального бюджета на осуществление расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности транспортных услуг на территории Кировской области для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Финансирование расходов, связанных с проездом вышеуказанных категорий граждан, осуществляется в виде субсидий бюджетам муниципальных образований и Департаменту промышленного развития Кировской области (пункт 2 указанного порядка).

В пункте 18 Постановления N 23 разъяснено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Право льготного проезда на пригородном транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ льготы по проезду отдельным категориям граждан, законодатель при этом не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав независимо от места жительства. На субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по обеспечению равной доступности транспортных услуг льготным категориям граждан, а не финансирование этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. Право истца на получение доходов от перевозки населения без предоставления указанных льгот было ограничено в силу закона.

По смыслу пункта 19 Постановления N 23, ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям после 01.01.2005 бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Факт причинения убытков и их размер подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами.

В рассмотренном случае объем переданных из федерального бюджета средств не полностью покрыл расходы Предприятия по предоставлению льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям Российской Федерации, поэтому суды на основании статей 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации правомерно удовлетворили исковое требование.

Доводы заявителя о том, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий граждан не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, отклоняются, поскольку не основаны на нормах действующего законодательства. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Таким образом, обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, изложенные в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не установлено. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как заявитель в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 286, 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 13.03.2012 и постановление Второго Арбитражного апелляционного суда от 23.04.2012 по делу N А28-10549/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.Н. Чих

Судьи

Е.В. Елисеева Н.А. Каширская