Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 июля 2012 г. N Ф01-2916/12 по делу N А82-11324/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 18.07.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 20.07.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.

при участии представителя от заявителя: Аверина А.В. (доверенность от 12.08.2010 N 17),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля на решение Арбитражного суда Ярославской области от 10.01.2012, принятое судьей Сорокиной С.Р., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27.03.2012, принятое судьями Кононовым П.И., Караваевой А.В., Ившиной Г.Г., по делу N А82-11324/2011 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Квадратерра" к Департаменту архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля,

третье лицо - Департамент культуры Ярославской области, о признании недействительным приказа и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Квадратерра" (далее - Общество, ООО "Квадратерра") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Департаменту архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (далее - Департамент) о признании недействительным приказа от 29.08.2011 N ГП/408 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка" в части утверждения абзацев 2, 3 и 4 пункта 2.2.4 градостроительного плана земельного участка N RU76301000-016, подготовленного 15.08.2011, а также приложения "чертеж градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 76:23:021012:45" градостроительного плана земельного участка N RU76301000-016, подготовленного 15.08.2011; об обязании Департамента внести изменения в градостроительный план земельного участка N RU76301000-016 путем исключения абзацев 2, 3 и 4 пункта 2.2.4, а также обозначения в приложении "чертеж градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 76:23:021012:45" места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; не вносить иные изменения в градостроительный план земельного участка N RU76301000-016.

Решением суда первой инстанции от 10.01.2012 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконными абзацы 2, 3 и 4 пункта 2.2.4 градостроительного плана земельного участка от 15.08.2011 N RU76301000-016, утвержденного приказом Департамента от 29.08.2011 N ГП/408 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка" и обязал Департамент внести изменения в приложение к градостроительному плану земельного участка от 15.08.2011 N RU76301000-016 "Чертеж градостроительного плана земельного участка кадастровый номер 76:76:23:020112:45", указав места допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Постановлением апелляционного суда от 27.03.2012 решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Департамент обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Ссылаясь на пункт 3 части 6 статьи 30, пункт 4 части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 34, статью 60 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", заявитель считает, что в состав градостроительного плана земельного участка подлежат включению сведения об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации. По его мнению, исторически ценные градоформирующие объекты на территории исторического поселения могут находиться как в границах, так и за пределами установленных зон охраны. Департамент указывает, что проект градостроительного плана согласован в установленном порядке с областным органом охраны объектов культурного наследия. Вывод судов о том, что историко-культурный опорный план не имеет самостоятельного правового значения, является неверным, так как названный план разработан в составе материалов по обоснованию проекта зон охраны в соответствии с пунктом 8 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315.

Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Общество в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании возразили против доводов заявителя.

Департамент, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направил.

Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 19.10.2009 ООО "Квадратерра" обратилось в Департамент управления госимуществом с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта - детского дошкольного учреждения с инженерными коммуникациями по адресу: город Ярославль, улица Красноборская, напротив дома 34.

Комиссия правительства Ярославской области 19.11.2009 рассмотрела данное заявление и приняла решение направить обращение в органы местного самоуправления о проведении мероприятий по предварительному согласованию места выбора земельного участка и размещения объекта.

По указанному обращению Департамент 28.01.2010 представил предварительное заключение, согласно которому размещение детского дошкольного учреждения с учетом градостроительных условий использования территории на испрашиваемом земельном участке невозможно в силу пункта 4.12 (табл. 4) СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (далее - СНиП 2.07.01-89*) расстояние от наружных стен зданий и сооружений, а также объектов благоустройства до стволов деревьев (5 метров).

Вопрос о возможности проведения мероприятий по выбору земельного участка был рассмотрен на заседании комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Ярославля 29.01.2010. Согласно решению комиссии в проведении мероприятий рекомендовано отказать, Департаменту внести изменения в Правила землепользования и застройки в части наименования территориальной зоны данного земельного участка - зону застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж.2) заменить на зону городских парков, садов, скверов (Р.1) или на ландшафтно-рекреационную территориальную зону (Р.3).

Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля издало приказ 18.02.2010 N 470, в котором, сославшись на невозможность выдержать указанное в пункте 4.12 (табл. 4) СНиП 2.07.01-89* нормативное расстояние до стволов деревьев, отказало в проведении мероприятий по выбору земельного участка для размещения здания детского дошкольного учреждения с инженерными коммуникациями по адресу: город Ярославль, улица Красноборская, напротив дома 34.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 06.07.2010 по делу N А82-2992/2010-18, вступившим в законную силу, приказ от 18.02.2010 N 470 "Об отказе в проведении мероприятий по выбору земельного участка по адресу: улица Красноборская, напротив дома N 34, в Заволжском районе города Ярославля" признан незаконным. Суд обязал Департамент архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля издать приказ, утверждающий список организаций, осуществляющих выдачу технических условий подключения объекта капитального строительства - детского дошкольного учреждения с инженерными коммуникациями, расположенного на земельном участке по названному адресу к сетям инженерно-технического обеспечения, список органов и организаций, осуществляющих проведение процедур согласования в отношении указанного объекта; указанный приказ направить в Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля; осуществить сбор технических условий и согласований, после чего направить в Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля информацию о проведенной проверке собранных технических условий, согласований и предложений по схемам расположения. Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля обязано осуществить информирование населения о возможном предоставлении земельного участка по адресу: улица Красноборская, напротив дома N 34, в Заволжском районе города Ярославля для строительства детского дошкольного учреждения с инженерными коммуникациями по заявлению ООО "Квадратерра".

Общество 09.06.2011 обратилось в Департамент с заявлением о подготовке градостроительного плана земельного участка (далее - ГПЗУ) по указанному адресу.

Приказом Департамента от 29.08.2011 N ГП/408 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 76:23:021012:4.

Пунктом 2.2.4 ГПЗУ установлены иные требования к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства, в частности, согласно Проекту зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля от 22.06.2011 N 456-п, земельный участок расположен на территории исторических зеленых насаждений - Тверицкого парка. Подлежат сохранению исторические зеленые насаждения. Охраняется: местоположение и вид использования исторических зеленых насаждений, сложившееся озеленение проспектов, набережных и улиц как устойчивая средовая характеристика. Рекомендуется восстановление утраченных зеленых насаждений. Кроме того, в приложении к ГПЗУ "Чертеж градостроительного плана земельного участка" отсутствует обозначение в границах спорного земельного участка мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Полагая, что названная в пункте 2.2.4 информация и отсутствие на чертеже места допустимого размещения здания не соответствуют требованиям закона и фактически препятствуют осуществлению ООО "Квадратерра" строительства на указанном земельном участке объекта капитального строительства, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьей 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315 и приказом Минрегиона Российской Федерации от 10.05.2011 N 207 "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка", суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый ненормативный акт в указанной части противоречит требованиям законодательства и нарушает права заявителя, в связи с чем признал его незаконным и отменил; в качестве меры по устранению допущенных нарушений обязал ответчиков совершить определенные действия.

Апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и согласился с выводами суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требования о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 44 Кодекса подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно части 3 статьи 44 Кодекса в составе градостроительного плана земельного участка должна содержаться информация о расположенных в границах данного земельного участка объектах культурного наследия.

В силу части 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

В соответствии с частью 4 статьи 34 Закона N 73-ФЗ границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объектов культурного наследия уполномоченным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен указанный объект.

В историческом поселении государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты (часть 2 статьи 59 Закона N 73-ФЗ).

Особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении включает в себя, в том числе, составление историко-культурного опорного плана в границах исторического поселения с обозначением всех градостроительных элементов и сооружений на земельных участках, представляющих собой историко-культурную ценность (часть 3 статьи 60 Закона N 73-ФЗ).

По смыслу пунктов 5.1 - 5.2 действующей в настоящее время Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 24.01.1986 N 33, историко-архитектурный опорный план разрабатывается на основании результатов историко-архитектурных исследований, используется в дальнейшем для подготовки проекта зон охраны памятников истории и культуры и самостоятельного правового значения вне рамок данного проекта, утверждаемого в установленном порядке, не имеет.

На основании пункта 3 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315 (далее - Положение N 315), проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон. Согласно пункту 8 Положения N 315 материалы по обоснованию проекта зон охраны объекта культурного наследия, расположенного на территории исторического поселения, могут быть представлены в виде содержащего соответствующие сведения историко-культурного опорного плана или его фрагмента.

В пунктах 16 и 17 Положения N 315 определено, что на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального, регионального или местного значения уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Утвержденные границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории (пункт 20 Положения N 315).

Таким образом, сведения о наличии на той или иной территории городского поселения, в том числе относящегося к числу исторических, объектов культурного наследия, подлежащих охране, о режимах использования земель этой территории и ее градостроительных регламентах должны содержаться в проекте зон охраны объектов культурного наследия, утвержденного уполномоченным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

В градостроительный план конкретного земельного участка, относящийся к документации по планировке территории, в порядке исполнения требования, предусмотренного пунктом 6 части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подлежит включению только та информация о расположенных на данном земельном участке объектах культурного наследия, которая содержится исключительно в утвержденном в установленном порядке проекте зон охраны объектов культурного наследия соответствующего поселения. Соответственно, не включенные в указанный проект сведения не могут отражаться в градостроительном плане земельного участка.

Как следует из пункта 2.2.4 градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 76:23:021012:45, утвержденного оспариваемым ООО "Квадратерра" пунктом 1 приказа директора Департамента от 29.08.2011 N ГП/408 установлено, что указанный земельный участок расположен на территории исторических зеленых насаждений - Тверицкого парка, которые подлежат охране. В частности, должны охраняться местоположение и вид использования исторических зеленых насаждений, сложившееся озеленение проспектов, набережных и улиц как устойчивая средовая характеристика.

Следовательно, названный пункт градостроительного плана влечет установление для ООО "Квадратерра" ограничений в пользовании указанным земельным участком и возложение на него дополнительных обязанностей по охране исторических зеленых насаждений.

Судами установлено, что проект зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля, утвержденный постановлением Правительства Ярославской области от 22.06.2011 N 456-п (далее - Проект) и являющийся нормативным правовым актом, обязательным для исполнения, не содержит сведений об отнесении Тверицкого парка, на территории которого, как полагает ответчик, расположен испрашиваемый заявителем земельный участок, к числу исторических зеленых насаждений и соответственно к числу охраняемых градоформирующих объектов.

Как видно из содержания прилагаемого к Проекту основного чертежа исторически ценных градоформирующих объектов, Тверицкий парк не обозначен на нем в качестве такого объекта. Из прилагаемых к Проекту графических документов не следует, что земельный участок с кадастровым номером 76:23:021012:45 по адресу: город Ярославль, улица Красноборская, 34 расположен на территории Тверицкого парка. Об этом же свидетельствует и письмо департамента культуры Ярославской области от 27.07.2011 N 22-3290/11, копия которого имеется в материалах дела (лист дела 29).

При таких обстоятельствах при утверждении Департаментом градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 76:23:021012:45, предоставляемого ООО "Квадратерра", у него отсутствовали правовые основания для включения в данный план пункта 2.2.4, устанавливающего ограничения в пользовании указанным земельным участком. В качестве такого правового основания не могут выступать материалы по обоснованию Проекта, в частности, историко-культурный опорный план, историко-градостроительное и архитектурно-ландшафтное обоснование Проекта, выполненное архитектурной мастерской Н.Ф. Никитина. Указанные материалы не являются нормативным правовым актом или его составной частью и содержащиеся в них сведения вне рамок утвержденного в установленном порядке Проекта не имеют юридической силы.

С учетом изложенного суды сделали правильный вывод о том, что ненормативный акт Департамента в оспариваемой части противоречит требованиям законодательства и нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, связи с чем обоснованно удовлетворили заявленное требование последнего.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба заявителя не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 10.01.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27.03.2012 по делу N А82-11324/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

И.Л. Забурдаева Н.Ш. Радченкова