Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 сентября 2012 г. N Ф01-3806/12 по делу N А43-15718/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 20.09.2012).

Постановление изготовлено в полном объеме 27.09.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.

при участии представителя от заявителя: Степанищевой Е.А. по доверенности от 20.03.2012,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.02.2012, принятое судьей Ивановым А.В., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2012, принятое судьями Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., Смирновой И.А., по делу N А43-15718/2011 по заявлению государственного казенного учреждения Нижегородской области "Нижегородстройзаказчик" о признании недействительным в части представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области от 30.05.2011 N 32-02-01-04,

третье лицо - Министерство финансов Нижегородской области, и установил:

государственное казенное учреждение Нижегородской области "Нижегородстройзаказчик" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке, установленном в статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными пунктов 1, 2, 3, 6, 7 и 8 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Нижегородской области (далее - Управление финансово-бюджетного надзора, Управление) от 30.05.2011 N 32-02-01-04.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Нижегородской области (далее - Министерство финансов).

Решением суда от 13.02.2012 заявленное требование Учреждения удовлетворено.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 09.06.2012 данное решение оставлено без изменения.

Управление финансово-бюджетного надзора не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным в дело доказательствам. По его мнению, Учреждение использовало денежные средства (дотации), поступившие из федерального бюджета, на строительство инженерной инфраструктуры для объектов, не относящихся к жилым домам, построенным с целью их последующей передачи гражданам, пострадавшим в результате природных пожаров, произошедших в 2010 году, то есть средства использованы на цели, не связанные с ликвидацией последствий природных пожаров, что в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием бюджетных средств; представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 30.05.2011 N 32-02-01-04 не подлежит обжалованию, поскольку данный акт Учреждением рассмотрен и фактически исполнен.

Управление финансово-бюджетного надзора заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Представитель Учреждения в отзыве и судебном заседании не согласился с доводами кассационной жалобы, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Министерство финансов в отзыве на кассационную жалобу не согласилось с доводами Управления финансово-бюджетного надзора, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 25.02.2011 N 67 и раздела 1 Плана контрольной работы Управления финансово-бюджетного надзора на 2011 год, уполномоченные лица Управления с 01.03.2011 по 27.04.2011 осуществили проверку целевого использования дотаций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов Российской Федерации для ликвидации последствий природных пожаров в Учреждении за 2010 год.

В ходе проверки выявлено нарушение Учреждением статей 34, 38, 65, 72, 162 и 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 307, 309, 314, 329, 330 и 708 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 N 1286-р "О выделении субъектам Российской Федерации средств для оказания материальной помощи гражданам, лишившимся жилого помещения в результате лесных пожаров, произошедших в 2010 году".

Результаты проверки зафиксированы в акте от 27.04.2011.

По результатам проведенной проверки должностное лицо Управления финансово-бюджетного надзора выдало Учреждению представление от 30.05.2011 N 32-02-01-04, предложить в срок до 01.08.2011 принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и представить в Управление информацию, свидетельствующую о выполнении данного представления.

Посчитав, что представление Управления финансово-бюджетного надзора от 30.05.2011 N 32-02-01-04 в части пунктов 1, 2, 3, 6, 7 и 8 не соответствует нормам действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Руководствуясь статьями 197 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 6, пунктами 1 и 4 статьи 41, статьей 162, статьей 283, пунктом 2 статьи 284, статьей 289, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", постановлением Правительства Нижегородской области от 03.02.2010 N 49 "Об утверждении областной целевой программы "Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2010 год" с изменениями, внесенными постановлением Правительства Нижегородской области от 11.07.2011 N 552, распоряжением Правительства Нижегородской области от 03.11.2010 N 2320-р "Об утверждении перечней работ и объектов инженерной инфраструктуры в Выксунском муниципальном районе Нижегородской области", постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.10.2011 N 7407/11, распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 N 1286-р "О выделении субъектам Российской Федерации средств для оказания материальной помощи гражданам, лишившимся жилого помещения в результате лесных пожаров, произошедших в 2010 году", суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, при этом исходил из того, что оспариваемое представление в части пунктов 1, 2, 3, 6, 7 и 8 не соответствует положениям бюджетного, градостроительного и гражданского законодательства Российской Федерации.

Апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и согласился с выводами суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В статье 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу подпункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

В соответствии со статьей 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

Таким образом, оспариваемое представление органа бюджетного надзора принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которой влечет административную ответственность, и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с правилами главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Как следует из материалов дела и установили суды, в связи с чрезвычайной ситуацией природного характера, возникшей в июле - августе 2010 года на территории Нижегородской области, Правительство Российской Федерации приняло решение о предоставлении бюджету Нижегородской области денежных средств из федерального бюджета.

Объем соответствующего межбюджетного трансферта для бюджета Нижегородской области на 2010 бюджетный год определен распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 N 1286-р в общей сумме 2 миллиарда 533 миллиона рублей. Форма межбюджетного трансферта установлена названным распоряжением как дотации из федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации для ликвидации последствий природных пожаров.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотациями являются межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

В силу пунктов 1 и 4 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации относятся к доходам соответствующего бюджета - получателя дотаций по виду безвозмездных поступлений.

Таким образом, конкретные направления и (или) условия использования федеральной дотации, поступившей в доход бюджета Нижегородской области, подлежали установлению органами, исполняющими бюджет Нижегородской области.

С учетом характера возникновения расходных обязательств бюджетной системы, вызванных чрезвычайной ситуацией природного характера, общие условия принятия таких расходных обязательств, в частности, на восстановление, строительство жилья взамен утраченного в целях предоставления его гражданам, лишившимся жилого помещения, на восстановление и строительство инфраструктуры, решение иных вопросов, связанных с ликвидацией последствий природных пожаров, были определены Правительством Российской Федерации.

Суды установили, что на момент возникновения лесных пожаров на территории Выксунского района Нижегородской области (июль - август 2010 года) на территории Нижегородской области действовало постановление Правительства Нижегородской области от 03.02.2010 N 49 "Об утверждении областной целевой программы "Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2010 год".

В своей первоначальной редакции по отрасли "Строительство", направления "Мероприятия по ликвидации чрезвычайной ситуации, возникшей в Нижегородской области в результате природных пожаров, произошедших в 2010 году", установленной приложением N 13, названное постановление Правительства Нижегородской области предусматривало принятие расходных обязательств за счет средств бюджета Нижегородской области на выполнение таких работ, как расчистка площадок от сгоревших строений, строительство новых жилых домов и обеспечение строящихся жилых домов объектами инженерной и транспортной инфраструктуры.

Данная редакция нормативного правового акта, устанавливающего направления и условия использования бюджетных средств, была принята в феврале 2010 года, до возникновения чрезвычайной ситуации природного характера на территории Выксунского района Нижегородской области в июле - августе 2010 года.

С момента возникновения чрезвычайной ситуации на территории Выксунского района Нижегородской области в силу приказа Министерства строительства Нижегородской области от 06.08.2010 N 40/од функции государственного заказчика в части заключения, исполнения государственных контрактов на строительство жилых домов, на подготовку, расчистку и рекультивацию земельных участков, на которых располагались жилые дома и другие объекты, пострадавшие от пожаров, на проектирование и строительство объектов инженерной инфраструктуры, в целях передачи жилых домов гражданам, лишившимся жилого помещения в результате природных (лесных) пожаров, переданы Учреждению.

Для исполнения функций государственного заказчика заявителю выделялись денежные средства из бюджета Нижегородской области, опосредованно включающие в себя средства федеральной дотации.

Свою деятельность заявитель осуществлял, в том числе, во исполнение распоряжения Правительства Нижегородской области от 03.11.2010 N 2320-р "Об утверждении перечней работ и объектов инженерной инфраструктуры в Выксунском муниципальном районе Нижегородской области", принятого после предоставления бюджету Нижегородской области федеральной дотации.

Согласно указанному распоряжению выделялось финансирование за счет бюджетных средств на цели восстановления инфраструктуры: село Борковка по направлению "Водоснабжение. Водозаборный узел"; сельское поселение Бакин по направлению "Водоснабжение. Магистральные сети с подключением жилых домов"; деревня Тамболес по направлению "Наружное освещение". Объемы финансирования впоследствии были уточнены распоряжением Правительства Нижегородской области от 11.03.2011 N 316-р.

Кроме того, в областную целевую программу "Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2010 год", утвержденную постановлением Правительства Нижегородской области от 03.02.2010 N 49, постановлением Правительства Нижегородской области от 11.07.2011 N 552, были внесены изменения, а именно в приложении N 13 "Перечень объектов в рамках областной целевой программы "Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2010 год" по отрасли "Строительство": в позиции 27 графы 3 "Наименование объекта" слова "Обеспечение строящихся жилых домов объектами инженерной и транспортной инфраструктуры" были заменены словами "Строительство и восстановление объектов инженерной и транспортной инфраструктуры в населенных пунктах Выксунского района, пострадавших от природных пожаров"; в позиции 58 графы 3 "Наименование объекта" слова "Обеспечение строящихся жилых домов объектами инженерной и транспортной инфраструктуры" были заменены словами "Строительство и восстановление объектов инженерной и транспортной инфраструктуры в населенных пунктах Выксунского района, пострадавших от природных пожаров". Указанное постановление Правительства Нижегородской области от 11.07.2011 N 552 в силу его пункта 3 распространило действие названных изменений на правоотношения, возникшие с 01.09.2010.

В пункте 1 оспариваемого представления указано на нецелевое использование Учреждением бюджетных средств в общей сумме 11 315 175 рублей, включая:

- оплату работ на общую сумму 10 361 113 рублей по строительству участка водопровода в селе Борковка, не относящегося к построенным жилым домам, для граждан, лишившихся жилого помещения в результате природных (лесных) пожаров;

- оплату работ на общую сумму 648 940 рублей по строительству магистральных сетей водоснабжения в сельском поселении Бакин для объектов, не относящихся к построенным жилым домам граждан, лишившихся жилого помещения в результате природных (лесных) пожаров;

- оплату работ на общую сумму 305 122 рубля по строительству наружного освещения в деревне Тамболес для объектов, не относящихся к построенным жилым домам граждан, лишившихся жилого помещения в результате природных (лесных) пожаров.

Согласно статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Как установили суды первой и апелляционной инстанций, органы, исполняющие бюджет Нижегородской области, определили целевое назначение спорных денежных средств как расходные обязательства по строительству и восстановлению инфраструктуры населенных пунктов, пострадавших от природных (лесных) пожаров.

Правительство Российской Федерации при предоставлении данного межбюджетного трансферта определило необходимость использования бюджетных средств на цели, включающие восстановление и строительство инфраструктуры пострадавших от природных (лесных) пожаров поселений.

На основании изложенного действия Учреждения не могли быть признаны нецелевым расходованием бюджетных средств.

Кроме того, в период проектирования и строительства систем централизованного водоснабжения заявитель был обязан соблюдать требования статьи 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункты 1, 2, 3 и 5 которой предусматривают, что на территориях поселений должны быть источники наружного (включающие наружные водопроводные сети) или внутреннего противопожарного водоснабжения. Поселения должны быть оборудованы противопожарным водопроводом. При этом противопожарный водопровод допускается объединять с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом.

Таким образом, новое строительство такого вида инфраструктуры, как водоснабжение, было подчинено новым требованиям пожарной безопасности, соблюдение которых являлось обязательным для заявителя.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии доказательств нецелевого расходования Учреждением бюджетных средств.

Согласно пункту 2 оспариваемого представления Учреждение как получатель бюджетных средств не приняло своевременных мер по внесению изменений в бюджетную роспись в части перераспределения лимитов бюджетных обязательств.

Однако в силу статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств лишь имеет право вносить на имя главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи. В отсутствие такой обязанности, установленной законом, применение мер государственного принуждения является необоснованным.

Суды установили, что непринятие мер по перераспределению лимитов бюджетных обязательств не привело к негативным последствиям для финансово-правовых отношений на территории Нижегородской области, поскольку в областную целевую программу "Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2011 - 2013 годы", утвержденную постановлением Правительства Нижегородской области от 01.09.2010 N 567, внесены изменения, в соответствии с которыми восстановлен неиспользованный на конец 2010 года остаток средств на строительство инфраструктуры в сумме 15 миллионов рублей, а также выделены средства на погашение кредиторской задолженности в сумме 31 771 401 рубля.

В пункте 3 оспариваемого представления Управление финансово-бюджетного надзора указало, что кредиторская задолженность в сумме 31 771 401 рублей образовалась в результате неправомерного принятия заявителем обязательств сверх доведенных до него лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований.

Суды обосновано указали, что Управление не приняло во внимание чрезвычайный характер исполнения заявителем обязательств государственного заказчика в период ликвидации последствий чрезвычайной ситуации в Выксунском районе Нижегородской области. Учреждение выполняло указание Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина о предоставлении пострадавшим гражданам нового жилья до 01.11.2010, то есть в течение трех месяцев.

Таким образом, Учреждение действовало в условиях крайней необходимости.

Более того, финансово-правовым отношениям в Нижегородской области вред не причинен, поскольку кредиторская задолженность в сумме 31 771 401 рубля погашается за счет средств, предусмотренных в областном бюджете 2011 года. При этом в силу Закона Нижегородской области от 28.04.2011 N 48-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "Об областном бюджете на 2011 год" источником погашения кредиторской задолженности в сумме 31 771 401 рублей являются 31 140,2 тысячи рублей - средства областного бюджета и 631,2 тысячи рублей - остаток федеральной дотации.

При таких обстоятельствах суды обоснованно удовлетворили требование заявителя в части признания недействительным пункта 3 оспариваемого представления.

По этим же правовым основаниям суд первой инстанции удовлетворил требование в части признания недействительным пункта 7 оспариваемого представления.

Суды установили, что в пункте 8 оспариваемого представления отсутствуют признаки события вмененного заявителю правонарушения, в связи с чем обоснованно признан недействительным.

В пункте 6 оспариваемого представления Управление финансово-бюджетного надзора указывает на нарушение заявителем статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

В статье 17 Закона N 94-ФЗ установлен принцип специальной подведомственности вопросов квалификации действий государственных заказчиков и иных лиц, участвующих в размещении государственного заказа, на их соответствие данному закону. Данный принцип предполагает, что окончательное решение, содержащее квалификацию соответствующего деяния как нарушение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и являющееся мерой государственного принуждения, принимается органом специальной подведомственности.

При этом федеральным органом исполнительной власти, наделенным специальной подведомственностью, определена Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы. Федеральная службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы не наделены полномочиями государственного контроля в указанной сфере в порядке части 2 статьи 17 Закона N 94-ФЗ.

Так, выявив со стороны Учреждения нарушение положений статьи 55 Закона N 94-ФЗ, Управление в соответствии с действующим между ним и Управлением Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области соглашением от 23.01.2009 "О сотрудничестве и координации деятельности при осуществлении контрольных полномочий в установленных сферах деятельности" должно было направить материалы проверки заявителя в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области для применения последним мер государственного принуждения (при наличии к тому оснований).

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что Управление финансово-бюджетного надзора в рамках его компетенции и полномочий не имело правовых оснований для применения мер государственного принуждения за нарушение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

При таких обстоятельствах суды сделали обоснованный вывод о том, что представление в оспариваемой части не соответствует бюджетному, гражданскому законодательству, Закону N 94-ФЗ и нарушает права заявителя в сфере экономической деятельности, в связи с чем удовлетворили заявленное Учреждением требование.

Выводы судов сделаны на основе всестороннего, полного и объективного исследования доказательств, представленных сторонами в дело, и им не противоречат.

Нормы материального права применены судами обеих инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление финансово-бюджетного надзора освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.02.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2012 по делу N А43-15718/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий Судьи

Н.Ш. Радченкова О.В. Александрова А.И. Чиграков