Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 октября 2012 г. N Ф01-4477/12 по делу N А17-9691/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 15.10.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 17.10.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.

при участии представителей от заявителя - комитета Ивановской области по транспорту: Чуенкова Е.М. (доверенность от 22.05.2012 N 462/01-08), от заинтересованного лица: Маракасовой Д.В. (доверенность от 12.02.2012 N 02-60/267),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области на решение Арбитражного суда Ивановской области от 06.04.2012, принятое судьей Калиничевой М.С., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.07.2012, принятое судьями Буториной Г.Г., Кононовым П.И., Караваевой А.В., по делу N А17-9691/2011 по заявлению администрации Кинешемского муниципального района, комитета Ивановской области по транспорту к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области о признании недействительными решения и предписаний,

третье лицо - индивидуальный предприниматель Масленников Андрей Сергеевич, и установил:

администрация Кинешемского муниципального района (далее - Администрация) и комитет Ивановской области по транспорту (далее - Комитет) обратились в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее - Управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 13.12.2011 по делу N 02-30/2011-026 и предписаний от 13.12.2011 N 02-30/2011-026-2 и 02-30/2011-026-3.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Масленников Андрей Сергеевич (далее - Предприниматель).

Решением суда от 06.04.2012 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2012 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить.

По мнению заявителя жалобы, суды необоснованно применили статью 8 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции); признаки согласованных действий, установленные в статье 8 Закона о защите конкуренции, распространяются исключительно на хозяйствующих субъектов, поэтому в данном случае доказывать наличие таких признаков не требуется. Управление не согласно с выводом судов о том, что представленные в материалы дела документы свидетельствуют о несогласованности действий Комитета и Администрации; антимонопольный орган считает, что согласованное групповое поведение Комитета, Администрации и Предпринимателя стало возможным в результате взаимоисключающих (несогласованных) действий.

Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителем в судебном заседании.

Представитель Комитета в судебном заседании отклонил доводы кассационной жалобы.

Администрация и Предприниматель надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей не направили.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 30.04.2009 Администрация и Предприниматель (перевозчик) заключили договор на организацию и осуществление перевозок пассажиров на пригородных регулярных маршрутах автомобильным транспортом общего пользования по территории Кинешемского муниципального округа. Из указанного договора следует, что Администрация поручает, а перевозчик осуществляет перевозку пассажиров на пригородных регулярных автобусных маршрутах согласно перечню маршрутов, указанных в приложении N 1 к договору (пункт 1.1). Согласно названному приложению пассажирские перевозки осуществляются по маршрутам: "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС".

В Управление 08.06.2011 поступило обращение Кинешемской городской прокуратуры, в котором указано, что действия Администрации, выразившиеся в заключении договоров перевозки с рядом хозяйствующих субъектов без проведения конкурсного отбора, нарушают положения Закона о защите конкуренции.

Управление 05.07.2011 издало приказ о возбуждении дела N 02-30/2011-026 по признакам нарушения Администрацией и Предпринимателем части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции. Определением Управления от 02.11.2011 к участию в деле в качестве ответчика привлечен Комитет.

Управление 13.12.2011 вынесло решение о признании Администрации, Комитета, Предпринимателя нарушившими пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции в части осуществления согласованных действий, в результате которых на протяжении длительного периода перевозка пассажиров по регулярным маршрутам: "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС" осуществляется Предпринимателем, допущенным к регулярным пассажирским перевозкам по указанным маршрутам без предшествующей процедуры конкурсного отбора перевозчиков. Из указанного решения следует, что, по мнению антимонопольного органа, населенные пункты - д. Журихино и сан. им. Станко расположены в Кинешемском муниципальном районе; г. Кинешма не входит в состав Кинешемского муниципального района; маршруты "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС" не являются внутримуниципальными; исходя из статьи 2 Закона Ивановской области от 29.12.2000 N 93-ОЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Ивановской области" (далее - Закон о пассажирских перевозках в Ивановской области) маршруты, указанные в договоре от 30.04.2009, подпадают под определение пригородного маршрута, а также межмуниципального маршрута; согласно пункту 1 статьи 6 Закона о пассажирских перевозках в Ивановской области, пункту 4 статьи 9 Закона Ивановской области от 11.04.2011 N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" (далее - Закон об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области), пунктам 3.1, 3.7.7, 3.7.12 Положения о комитете Ивановской области по транспорту, утвержденного указом губернатора Ивановской области от 18.06.2010 N 74-уг, полномочия по заключению договоров на осуществление регулярных пассажирских перевозок по данным пригородным (межмуниципальным) маршрутам предоставлены Комитету; заключив 30.04.2009 без проведения конкурсного отбора перевозчиков договор на организацию и осуществление перевозок пассажиров на пригородных регулярных маршрутах: "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС", Администрация и Предприниматель осознавали отсутствие правовых оснований для этого, однако продолжают осуществлять согласованные действия по его исполнению; с 01.08.2008 по 28.04.2011 Комитет реализовывал полномочия организатора перевозок на межмуниципальных (пригородных) маршрутах "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС", предоставленные ему Законом о пассажирских перевозках в Ивановской области. Договоры на осуществление перевозок заключались вне процедуры конкурсного отбора хозяйствующих субъектов и без их уведомления о возможности обслуживания данных маршрутов; учитывая наличие заключенных Предпринимателем и Комитетом соглашений N ЛП 11-29-2/205 об оказании услуг по перевозке льготных категорий граждан на всех видах пассажирского транспорта от 01.01.2011 и осуществление Комитетом деятельности по ежемесячному сбору отчетов транспортных организаций (хозяйствующих субъектов) о количестве поездок с использованием социальных карт, Комитет располагает информацией о том, что Администрация исполняет договор от 30.04.2009 заключенный с Предпринимателем, стороной которого она быть не может. Комитет не предпринимал действий по исправлению данной ситуации и сам продолжал организовывать транспортное обслуживание на маршруте "г. Кинешма АС - д. Журихино"; из писем Комитета от 11.10.2010 N 1966/01-09 и Администрации от 26.10.2010 N 1913 следует, что Комитет и Администрация осознавая, что спорные маршруты имеют статус межмуниципальных, исходя из обоюдного и субъективного подхода, осуществили передачу маршрутов "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС" в реестр внутримуниципальных маршрутов Кинешемского района без легального изменения их статуса и территории прохождения; сложившаяся практика взаимоотношений между Администрацией и Комитетом позволила последнему не организовывать конкурсный отбор перевозчиков на данных маршрутах, ссылаясь на то, что они переданы в ведение Кинешемского муниципального района. Администрация, в свою очередь, руководствуясь тем, что статус маршрутов не изменен и у Предпринимателя имеются договоры с Комитетом, также не проводила конкурсный отбор, пользуясь тем, что обязанность по его проведению возложена на Комитет. Наличие дублирующих друг друга договоров позволило формально снять обязанность по организации конкурсного отбора перевозчиков и с Комитета, и с Администрации, чем создало для Предпринимателя благоприятные условия хозяйственной деятельности в отсутствие конкуренции. Действия всех субъектов, участвующих в организации пассажирских перевозок по регулярным маршрутам пригородного сообщения "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС", повлекли недопущение конкуренции за право осуществлять такие перевозки и ограничили доступ на данный товарный рынок другим хозяйствующим субъектам, имеющим соответствующую лицензию и необходимые транспортные средства.

Управление 13.12.2011 выдало Администрации предписание N 02-30/2011-026-2 с требованием прекратить нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, для чего в срок до 23.12.2011 прекратить транспортное пассажирское обслуживание населения по договору от 30.04.2009, заключенному с Предпринимателем на осуществление пассажирских перевозок по автобусным маршрутам регулярного сообщения: "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС".

Управление 13.12.2011 выдало Комитету предписание N 02-30/2011-026-3 с требованием прекратить согласованные действия, нарушающие антимонопольное законодательство, и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего до 23.12.2011 рассмотреть вопрос, в пределах своей компетенции, о необходимости организации транспортного пассажирского обслуживания по автобусным маршрутам регулярного сообщения: "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС" и в случае наличия необходимости организации транспортного пассажирского обслуживания населения по данным маршрутам организовать отбор перевозчиков.

Не согласившись с указанными решением и предписаниями Администрация и Комитет обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Суд первой инстанции руководствовался статьей 65, частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 3, 8, 16 Закона о защите конкуренции, пунктом 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" и пришел к выводу о том, что Управление не доказало вменяемое нарушение антимонопольного законодательства, поэтому удовлетворил заявленные требования.

Второй арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Согласно статье 8 Закона о защите конкуренции, согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

Как следует из решения антимонопольного органа, согласованными действиями Администрации, Комитета и Предпринимателя на рынке оказания услуг по пассажирским перевозкам по маршрутам "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС" являются: подписание 30.04.2009 Администрацией и Предпринимателем договора на организацию и осуществление перевозок пассажиров на пригородных регулярных маршрутах "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС" без проведения конкурсного отбора перевозчиков и исполнение данного договора до настоящего времени; действия Комитета в период с 01.08.2008 и по 28.04.2011 по реализации полномочий организатора перевозок на маршруте "г. Кинешма АС - д. Журихино" путем заключения договоров на осуществление перевозок пассажиров по указанному маршруту с Предпринимателем без проведения конкурсного отбора перевозчиков; действия Комитета и Администрации по передаче межмуниципальных маршрутов: "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС" в реестр внутримуниципальных маршрутов Кинешемского района; действия предпринимателя Масленникова А.С. по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по маршрутам "г. Кинешма АС - д. Журихино АС", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан. им. Станко АС" при наличии одновременно двух договоров, заключенных с Комитетом и Администрацией; бездействие Комитета (осведомленного о вышеназванных действиях Администрации), выразившееся в непринятии мер по проведению обследования соответствующих маршрутов, организации отбора хозяйствующих субъектов.

Суды, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установили, что Администрация в письме от 04.10.2007 N 1878 (том 1, листы дела 111-113), направленном в адрес антимонопольного органа, указала, что все маршруты, проходящие на территории района, и связывающие поселения в границах муниципального района, а также с центром района, являются внутримуниципальными, в силу чего полномочия по заключению договоров с перевозчиками по внутримуниципальным маршрутам предоставлены Администрации. Отвечая на данное письмо, антимонопольный орган, указал, что в действиях Администрации отсутствует направленность на ущемление интересов хозяйствующих субъектов, ограничение доступа на рынок пригородных и межмуниципальных пассажирских перевозок, либо устранение с него хозяйствующих субъектов (письмо от 30.10.2007 N 02-30/2431) (том 1, лист дела 115).

Администрация 30.07.2008 направила в адрес Комитета и прокурора города Кинешма письмо N 1492, в котором также указала, что полномочия по заключению договоров с перевозчиками по внутримуниципальным маршрутам предоставлены Администрации, а Комитет превышает свои полномочия в части заключения договоров с предпринимателями на транспортное обслуживание (том 1, листы дела 105, 106).

Комитет в письме, адресованном в Управление, указал, что маршруты, указанные в обращении Администрации, являются межмуниципальными; организация транспортного обслуживания таких маршрутов относится к компетенции Комитета; заключенные Администрацией договоры на указанные маршруты являются недействительными (ничтожными) сделками (письмо от 06.09.2007 N 1476) (том 1, лист дела 108). Также Комитет 01.08.2008 направил в прокуратуру Ивановской области письмо N 1313, в котором указал, что договоры на осуществление перевозок на межмуниципальных маршрутах должны заключаться между перевозчиками и Комитетом, просил дать оценку действий Администрации, выразившихся в заключении договоров с перевозчиками на осуществление пассажирских перевозок по межмуниципальным маршрутам (том 1, листы дела 118 - 120).

Комитет с 01.08.2008 по 28.04.2011 осуществлял действия по заключению без проведения конкурсного отбора договоров с Предпринимателем на осуществление перевозок пассажиров по маршруту "г. Кинешма АС - д. Журихино". Администрация 30.04.2009 без проведения конкурсного отбора заключила с Предпринимателем договор на организацию и осуществление перевозок пассажиров на пригородных регулярных маршрутах "г. Кинешма АС - д. Журихино", "г. Кинешма АС - г. Наволоки - сан. им. Станко". Вместе с тем в материалах дела не имеется ни доказательств того, что Комитет и Администрация были осведомлены об указанных действиях друг друга, ни доказательств того, что данные действия Комитета и Администрации являются взаимообусловленными, отвечающими интересам каждого из указанных лиц.

Постановлением главы Кинешемского муниципального района от 14.04.2009 N 219 маршруты: "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский"; "г. Кинешма - Птицефабрика" включены в реестр пригородных автобусных маршрутов Кинешемского муниципального района на 2009 - 2010 годы (том 3, листы дела 139 - 137). Однако из материалов дела не следует, что Комитетом осуществлена передача рассматриваемых пригородных (межмуниципальных) маршрутов в реестр внутримуниципальных маршрутов Кинешемского района.

Таким образом, суды пришли к правомерному выводу о том, что в действиях Администрации, Комитета и Предпринимателя отсутствуют признаки согласованности; антимонопольный орган не доказал, что рассматриваемые действия отвечают всем признакам, установленным для такого вида нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 16 Закона о защите конкуренции.

Довод заявителя о том, что суды необоснованно применили статью 8 Закона о защите конкуренции, отклоняется, как основанный на неверном толковании норм действующего законодательства.

Сами по себе любые действия субъектов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, бесспорно не свидетельствуют об их согласованности без наличия необходимых признаков. В рассматриваемом случае судами не было установлено событие вменяемого нарушения антимонопольного законодательства.

Остальные доводы Управления отклоняются, поскольку направлены на переоценку установленных судом обстоятельств, исследованных доказательств и сделанных на их основании выводов, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

При таких обстоятельствах оснований для отмены принятых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.

Арбитражный суд Ивановской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 06.04.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.07.2012 по делу N А17-9691/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова