Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22 октября 2012 г. N Ф01-4590/12 по делу N А11-12721/2011

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.

при участии представителей от заявителя: Мочалова К.Н. - главы администрации города Кольчугино, Шустровой Е.Н. (доверенность от 13.05.2011 N АДМ01-26/103), от заинтересованного лица: Кощеевой Е.В. (доверенность от 08.08.2012 N 28),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - администрации города Кольчугино на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2012, принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Протасовым Ю.В., по делу N А11-12721/2011 по заявлению администрации города Кольчугино к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области о признании незаконным решения,

третье лицо - Шилов Андрей Владимирович, и установил:

администрация города Кольчугино (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 12.10.2011 по делу N К-474-02/2011.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Шилов Андрей Владимирович (далее - Шилов А.В.).

Решением от 23.03.2012 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2012 решение отменено; в удовлетворении требования о признании незаконным решения антимонопольного органа отказано.

Администрация не согласилась с принятым постановлением и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить.

По мнению заявителя жалобы, комиссия по безопасности дорожного движения не входит в структуру Администрации и не наделена полномочиями по решению вопросов местного значения; суд необоснованно применил пункты 1 и 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". Ссылаясь на раздел 3 постановления Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон", Администрация считает, что осуществляемая индивидуальным предпринимателем Шикиным А.В. деятельность по ремонту автотранспорта относится к запрещенным видам деятельности в спорной охранной зоне. По мнению Администрации, вопрос установки дорожных знаков отнесен к компетенции органов местного самоуправления и антимонопольным законодательством не регулируется; нарушившим Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) может признано только лицо, получившее доход от совершенного нарушения и осуществляющее предпринимательскую или иную экономическую деятельность.

Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителями в судебном заседании.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Шилов А.В. отзыв на кассационную жалобу не представил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Первым арбитражным апелляционным судом.

Законность постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, земельный участок площадью 11 716 квадратных метров, кадастровый номер 33:18:000401:0239, расположенный по адресу: г. Кольчугино, ул. Железнодорожная, д. 7б, в соответствии с договорами от 19.10.2009 N 2-3-369 и от 01.04.2010 N 2-3-369-1С находится в аренде ОАО "Хлебоприемное предприятие", Шилова А.В. и Долгушиной Н.В.

Долгушина Н.В. является собственником нежилого помещения, расположенного на указанном земельном участке, - здания мастерской по ремонту и обслуживанию грузовых автомобилей, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права 33 АК N 339428 от 16.01.2008.

Долгушина Н.В. передала здание мастерской по договору безвозмездного пользования от 01.12.2010 ИП Шикину А.В. для осуществления предпринимательской деятельности.

ИП Шикин А.В. имеет статус индивидуального предпринимателя; основной вид деятельности - деятельность автомобильного транспорта (код ОКВЭД 60.24).

В целях снабжения электрической энергией офиса-склада Шилов А.В. построил трансформаторную подстанцию КТП\П К-К160/6\04кВ и подземную кабельную линию электропередачи 6 кВт; для обеспечения безопасной эксплуатации трансформаторная подстанция имеет ограждение.

На электроустановки построенного объекта органами Ростехнадзора выдано разрешение на допуск в эксплуатацию N ЭН-089-284-2008 от 16.12.2008.

Трансформаторная подстанция и подземная кабельная линия электропередачи 6 кВт введены в эксплуатацию в соответствии с разрешением на ввод объекта в эксплуатацию от 21.05.2009.

Шилов А.В. 29.07.2009 зарегистрировал право собственности на трансформаторную подстанцию и трассу электроснабжения, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права 33 АК 700823 и 33 АК 700822.

Шилов А.В. обратился в комиссию по безопасности дорожного движения Администрации о необходимости в целях соблюдения охранных зон электроустановок ограничить проезд крупнотоннажного транспорта в охранной зоне трансформаторной подстанции.

По результатам рассмотрения обращения 02.06.2011 комиссия по безопасности дорожного движения приняла решение об установке знака 3.27 "Остановка запрещена" и "Зона действия" по адресу: г. Кольчугино, ул. Железнодорожная, д. 7б, за счет средств арендатора Шилова А.В., что подтверждается соответствующим протоколом.

Решение органа Администрации было исполнено и дорожные знаки "Остановка запрещена" для грузового транспорта и "Зона действия 25 метров" установлены на вышеобозначенном земельном участке.

После этого ИП Шикин А.В. дважды был привлечен к административной ответственности за нарушение запретов, установленных вышеобозначенными дорожными знаками.

В связи с этим индивидуальный предприниматель Шикин А.В. обратился в Управление с заявлением о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению его предпринимательской деятельности путем принятия решения об установке дорожного знака 3.27 "Остановка запрещена" для грузового транспорта "Зона действия 25 метров", по адресу: г. Кольчугино, ул. Железнодорожная, д. 7б, с целью ограничения проезда.

Управление возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N К-474-02/2011 о нарушении антимонопольного законодательства и по результатам рассмотрения материалов дела вынесло решение от 12.10.2011 по делу N К-474-02/2011, которым признало в действия органа местного самоуправления нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Одновременно Управление выдало Администрации предписание, в соответствии с которым ей предлагалось в срок до 01.12.2011 прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем рассмотрения на заседании комиссии по безопасности дорожного движения вопроса о демонтаже дорожного знака 3.27 "Остановка запрещена" для грузового транспорта "Зона действия 25 метров", по адресу: г. Кольчугино, ул. Железнодорожная, д. 7б.

Не согласившись с принятым решением, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что спорные дорожные знаки установлены на основании решения комиссии по безопасности дорожного движения, которая не является органом местного самоуправления; Администрация решений и действий по установке спорных дорожных знаков не принимала, поэтому Управление незаконно признало последнюю нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался статьей 65, частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 89 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 1, 3, частью 1 статьи 15, статьями 22, 23 Закона о защите конкуренции, пунктом 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 2, частью 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", постановлением Губернатора Владимирской области от 27.10.2003 N 521 "О мерах по обеспечению безопасности дорожного движения", постановлением главы администрации города Кольчугино Владимирской области от 29.05.2008 N 85, Уставом муниципального образования город Кольчугино Кольчугинского района, пунктами 1 и 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", Правилами установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон", Правилами дорожного движения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, и отменил решение суда первой инстанции, поскольку пришел к выводам о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и правомерности принятого антимонопольным органом решения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно пункту 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Постановлением Губернатора Владимирской области от 27.10.2003 N 521 "О мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" в целях активизации работы по снижению дорожно-транспортного травматизма и аварийности на областной улично-дорожной сети, в соответствии с решениями Коллегии по вопросам взаимодействия правоохранительных органов и силовых ведомств Центрального Федерального округа от 25 июля 2003 года и Правительственной комиссии Российской Федерации по обеспечению безопасности дорожного движения от 19 августа 2003 года рекомендовано главам муниципальных образований лично возглавить региональные комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения.

Во исполнение постановления Губернатора Владимирской области от 27.10.2003 N 521 постановлением главы Администрации от 29.05.2008 N 85 создана комиссия по безопасности дорожного движения Администрации и утверждено Положение о ней.

В соответствии с пунктом 8 статьи 33 Устава муниципального образования город Кольчугино Кольчугинского района администрация города Кольчугино является казенным муниципальным учреждением, обладает правами юридического лица.

Пункт 3 статьи 34 Устава предусматривает, что в структуру Администрации входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы Администрации.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения администрации города Кольчугино, утвержденного постановлением главы Администрации от 29.05.2008 N 85 (в редакции, действовавшей на момент принятия решения об установке дорожных знаков) (далее - Положение) комиссия по безопасности дорожного движения является органом администрации города по рассмотрению вопросов и подготовке предложений, направленных на повышение безопасности дорожного движения.

Комиссия по безопасности дорожного движения Администрации не является юридическим лицом.

В силу пунктов 5.2 и 5.5 Положения Положение о комиссии, ее численный и персональный состав утверждается главой Администрации. Комиссия подотчетна Администрации.

Председателем указанной комиссии является глава Администрации. Пунктом 5.10.1 Положения предусмотрено, что председатель комиссии руководит ее деятельностью и несет ответственность за выполнение возложенных на комиссию задач и функций.

Пунктом 3.1 Положения к функциям комиссии отнесено принятие соответствующих решений по вопросам, рассматриваемым на заседаниях комиссии.

В соответствии с пунктом 4.4 Положения Комиссия организовывает и непосредственно осуществляет контроль за исполнением структурными подразделениями администрации города, предприятиями администрации города, предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности и гражданами законодательства Российской Федерации и Владимирской области, нормативно-правовых актов города Кольчугино в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а также Комиссии.

В силу пунктов 1 и 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" указано, что к решениям органов местного самоуправления относятся акты органов местного самоуправления, их должностных лиц, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. К решениям, действиям и бездействиям органов местного самоуправления относят решения, действия (бездействия) представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных Уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, Первый арбитражный апелляционный суд пришел к правильному выводу о том, что комиссия по безопасности дорожного движения администрации города Кольчугина является органом Администрации и не имеет статуса юридического лица, следовательно, Администрация является субъектом нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В силу пункта 2 статьи 89 Земельного кодекса Российской Федерации для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков независимо от категории земель, в состав которых входят эти земельные участки. Порядок установления таких охранных зон и использования соответствующих земельных участков определяется Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" утверждены Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон (далее - Правила).

В силу пунктов 5, 6 и 7 Правил охранные зоны устанавливаются для всех объектов электросетевого хозяйства исходя из требований к границам установления охранных зон согласно приложению. Границы охранной зоны в отношении отдельного объекта электросетевого хозяйства определяются организацией, которая владеет им на праве собственности или ином законном основании.

Сетевая организация обращается в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий технический контроль и надзор в электроэнергетике, с заявлением о согласовании границ охранной зоны в отношении отдельных объектов электросетевого хозяйства, которое должно быть рассмотрено в течение 15 дней с даты его поступления в соответствующий орган.

После согласования границ охранной зоны сетевая организация обращается в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (орган кадастрового учета), с заявлением о внесении сведений о границах охранной зоны в документы государственного кадастрового учета недвижимого имущества, на основании которого указанный федеральный орган исполнительной власти принимает решение о внесении в документы государственного кадастрового учета недвижимого имущества сведений о границах охранной зоны.

Охранная зона считается установленной с даты внесения в документы государственного кадастрового учета сведений о ее границах.

Охранные зоны подлежат маркировке путем установки за счет сетевых организаций предупреждающих знаков, содержащих указание на размер охранной зоны, информацию о соответствующей сетевой организации, а также необходимость соблюдения предусмотренных настоящими Правилами ограничений.

Ни в Земельном кодексе Российской Федерации, ни в Правилах не содержится запретов или ограничений на проезд и остановку грузового транспорта в пределах части земельного участка, являющегося охранной зоной электроустановок, а также около ограждения трансформаторной подстанции.

Суд апелляционной инстанции указал, что в данном случае отсутствие каких-либо нарушений охранных зон подтверждено пояснениями представителя Ростехнадзора (государственного органа, к ведению которого относится надзор и контроль за соблюдением требований, предъявляемых законом к охранным зонам электроустановок (протокол рассмотрения дела от 12.10.2011 N К-474-02/2011), а также письмами Ростехнадзора от 11.07.2011 N 11В-1456, от 20.06.2011 N 11В-1309, 27.04.2011 N 11В-869).

Дорожные знаки "Остановка запрещена" для грузового транспорта и "Зона действия 25 метров" были установлены не на автомобильной дороге, а на конкретном земельном участке, имеющем определенных законных владельцев, осуществляющих на нем предпринимательскую деятельность.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела документы, суд апелляционной инстанции установил также, что дорожное движение в данном случае не затрагивается, поэтому является неправомерным вывод суда первой инстанции о том, что дорожные знаки установлены в целях обеспечения безопасности дорожного движения, а из протокола заседания комиссии по безопасности дорожного движения от 02.06,2011 следует, что спорные дорожные знаки установлены в целях ограничения остановки и стоянки в охранной зоне.

В силу пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160, пункта 1, пункта 5.3.1.6 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, уполномоченным органом, осуществляющим контроль и надзор за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Следовательно, оснований для принятия решения об установке спорных дорожных знаков у Администрации не имелось.

Установка дорожных знаков исключила возможность остановки и стоянки транспортных средств в пределах его действия, в том числе около мастерской по ремонту и обслуживанию грузовых автомобилей индивидуального предпринимателя Шикина А.В., и привела к невозможности использовать нежилое помещение по назначению.

При попытках осуществлении предпринимательской деятельности, с использованием нежилого помещения по назначению индивидуальный предприниматель Шикин А.В. дважды был привлечен к административной ответственности ИДПС ГИБДД города Кольчугино за нарушение запретов, установленных дорожным знаком "Остановка запрещена" для грузового транспорта и "Зона действия 25 метров", что доказывает создание решением об установке дорожных знаков дискриминационных условий для индивидуального предпринимателя Шикина А.В.

Из уведомления Шилова А.В. от 09.11.2011 (том 1, лист дела 36) установлено, что 14.09.2011 собственник здания мастерской Долгушина Н.В. продала нежилое здание собственнику трансформаторной подстанции Шилову А.В.

Таким образом, действия Администрации по принятию решения об установке спорных дорожных знаков привели к тому, что индивидуальный предприниматель Шикин А.В. полностью прекратил свою предпринимательскую деятельность по рассматриваемому адресу в городе Кольчугино.

Довод заявителя о том, что Администрация не является субъектом данного нарушения, отклоняется, как необоснованный.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции правомерно отказал Администрации в удовлетворении ее требования.

Доводы заявителя кассационной жалобы об обратном основаны на неправильном толковании норм права.

Первый арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба Администрации удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2012 по делу N А11-12721/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Кольчугино - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков