Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 октября 2012 г. N Ф01-4628/12 по делу N А28-10206/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 26.10.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 26.10.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.

при участии представителей (в судебном заседании 23.10.2012) от заявителя: Зырянова К.В. по доверенности от 04.07.2012, Никулина А.Н. по доверенности от 04.07.2012,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - индивидуального предпринимателя Исупова Вячеслава Геннадьевича на решение Арбитражного суда Кировской области от 09.04.2012, принятое судьей Волковой С.С., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 05.07.2012, принятое судьями Буториной Г.Г., Караваевой А.В., Кононовым П.И., по делу N А28-10206/2011 по заявлению индивидуального предпринимателя Исупова Вячеслава Геннадьевича о признании недействительным постановления администрации города Кирова и установил:

индивидуальный предприниматель Исупов Вячеслав Геннадьевич (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к администрации города Кирова (далее - Администрация) о признании недействительным постановления Администрации от 18.11.2011 N 3950-п "О введении режима чрезвычайной ситуации" (далее - Постановление от 18.11.2011 N 3950-п).

Решением суда от 09.04.2012 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 05.07.2012 данное решение оставлено без изменения.

Предприниматель не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно истолковали статью 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; не применили подлежащие применению статью 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", пункт 5 статьи 11 Устава муниципального образования "Город Киров", решение Кировской городской Думы от 30.11.2011 N 57/26 "Об опубликовании (обнародовании) правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Город Киров". По его мнению, на момент принятия оспариваемого постановления чрезвычайная ситуация не наступила, а только могла возникнуть угроза ее возникновения; Администрация, согласно пункту 5 оспариваемого постановления, незаконно привлекла общество с ограниченной ответственностью "Научно-производственный центр "Витрувий" (далее - ООО "НПЦ "Витрувий") к ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, так как оно не является общественной организацией; Постановление от 18.11.2011 N 3950-п является незаконным в силу его опубликования только 09.12.2011.

Кроме того, Администрация, приняв решение о демонтаже (уничтожении) здания школы-интерната, который был произведен в результате исполнения Постановления от 18.11.2011 N 3950-п, вышла за рамки предоставленных ей полномочий и нарушила оспариваемым постановлением право собственности Предпринимателя.

Также, заявитель жалобы отмечает, что заключения ООО "НПЦ "Витрувий" от 16.11.2011 и от 27.12.2011 подготовлены с нарушением ГОСТ Р 53778-2010 "Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния", утвержденного приказом Ростехрегулирования от 25.03.2010 N 37-ст.

Представители Предпринимателя в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу не согласилась с доводами Предпринимателя, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными; извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направила.

Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Предпринимателю принадлежит на праве собственности четырехэтажное здание школы-интерната (свидетельство о праве собственности от 21.01.2011), расположенное по адресу: город Киров, Нововятский район, улица Заводская, 25.

Продольная наружная стена и половина торцевой стены большого пролета здания школы-интерната обрушились 13.10.2011, под завалами находились люди, силами городского звена ТП РСЧС были осуществлены их поиск и извлечение из-под завалов. В результате обрушения здания погибли два человека.

ООО "НПЦ "Витрувий" подготовило заключение от 16.11.2011 о техническом состоянии части здания после аварии по улице Заводской, 25 Нововятского района города Кирова (далее - заключение от 16.11.2011). Из указанного заключения следует, что по результатам визуального обследования технического состояния части здания после аварии по категории технического состояния, согласно СП 13-102-2003 "Правила обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений", строительные конструкции (торцевая стена и стропильные конструкции) находятся в аварийном состоянии; внешнее воздействие в виде сильного ветра и (или) увеличение снеговой нагрузки на крышу неминуемо приведут к обрушению верхнего участка торцевой стены по имеющимся на ней наклонным трещинам с последующим неконтролируемым обрушением нависшей части крыши, которое в свою очередь повлечет дальнейшее разрушение и обрушение стен, перекрытий и крыши всего спорного здания.

Администрация 17.11.2011 получила письмо управления государственного строительного надзора Департамента строительства и архитектуры Кировской области (далее - Управление) от 16.11.2011, в котором указано, что, согласно выводам заключения от 16.11.2011, существует опасность обрушения конструкций всего крыла спорного здания. В этом же письме Управление, сославшись на то, что аварийный объект по улице Заводская, 25 в Нововятском районе города Кирова легко доступен для населения, просит принять незамедлительные меры по объявлению в отношении данного объекта и прилегающей территории чрезвычайной ситуации.

Комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности муниципального образования город Кирова (далее - Комиссия) приняты решения от 17.11.2011, в том числе о направлении исполняющему обязанности главы Администрации предложений о введении режима чрезвычайной ситуации с 17.00 часов 18.11.2011 для органов управления и сил городского звена ТП РСЧС. Указанное решение оформлено протоколом Комиссии от 17.11.2011 N 13.

Администрация направила в адрес Предпринимателя письмо от 17.11.2011, в котором сообщила о принятом решении и о введении с 17.11.2011 режима чрезвычайной ситуации в границах земельного участка, на котором расположено спорное здание.

Администрация получила письмо Предпринимателя от 18.11.2011, в котором он сослался на отсутствие у Комиссии полномочий по принятию решений при сложившейся ситуации и права нахождения на его территории.

Администрация, руководствуясь статьями 4 и 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ), пунктами 24 и 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 (далее - Положение), протоколом Комиссии от 17.11.2011 N 13, приняла Постановление от 18.11.2011 N 3950-П, из которого следует, что с 17.00 часов 18.11.2011 введен режим "Чрезвычайная ситуация" для органов и сил городского звена ТП РСЧС (пункт 1). Границами зоны чрезвычайной ситуации определены четырехэтажное кирпичное здание на улице Заводской, 25 Нововятского района города Кирова и прилегающая к нему территория в границах земельного участка (пункт 2). Руководителем работ по ликвидации чрезвычайной ситуации назначен заместитель начальника территориального управления по Нововятскому району (пункт 3). Дата начала работ - 23.11.2011 (пункт 4). К ликвидации последствий чрезвычайной ситуации привлечено ООО "НПЦ "Витрувий" (пункт 5). Управлению Министерства Внутренних Дел России по городу Кирову поручено организовать оцепление зоны чрезвычайной ситуации в период проведения работ по ее ликвидации (пункт 6). Собственнику аварийного здания (Исупову В.Г.) рекомендовано на время ликвидации чрезвычайной ситуации организовать охрану данного участка с целью ограничения допуска посторонних лиц в зону чрезвычайной ситуации за исключением привлекаемых к ее ликвидации (пункт 12).

Постановление Администрации от 18.11.2011 N 3950-п опубликовано в газете "Наш город" 09.12.2011 N 115 (329).

Администрация направила Предпринимателю письмо от 21.11.2011, в котором со ссылкой на Постановление от 18.11.2011 N 3950-п просила организовать охрану зоны чрезвычайной ситуации; удалить из зоны проведения работ все строительные материалы; согласовать план проведения работ, разработанный ООО "НПЦ "Витрувий"; обеспечить беспрепятственный проход специалистов и проезд техники в зону чрезвычайной ситуации для проведения необходимых работ, а также проинформировать о согласии на проведение вышеуказанных мероприятий до 15.00 часов 22.11.2011.

Не согласившись с Постановлением Администрации от 18.11.2011 N 3950-п, Предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Руководствуясь частями 3 и 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктами 8 и 28 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статьями 1, 4 и 7, частью 2 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ, пунктами 2, 6 - 9, пунктами 24, 25 и 28 Положения, суд первой инстанции пришел к выводу, что обжалуемое постановление соответствует законодательству и не нарушает права и законные интересы Предпринимателя и отказал в удовлетворении заявленного требования.

Второй арбитражный апелляционный суд, руководствуясь аналогичными нормами права, решение суда оставил без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

На основании части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно пунктам 8 и 28 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В соответствии с Федеральным законом N 68-ФЗ действие закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей; ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов (статья 1 Федерального закона N 68-ФЗ).

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (Статье 4 Федерального закона N 68-ФЗ).

В соответствии со статьей 7 Федерального закона N 68-ФЗ ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

На основании пункта 2 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях; осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях.

Пунктом 2 Положения определено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом N 68-ФЗ.

Согласно пунктам 6 - 8 данного Положения на каждом уровне единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются координационные органы, таким органом на объектовом уровне является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации. Компетенция комиссии, а также порядок принятия решений определяются в положениях о них или в решениях об их образовании.

Основными задачами комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности в соответствии с их компетенцией являются в том числе: координация деятельности органов управления и сил единой системы; обеспечение согласованности действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций при решении задач в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, а также восстановления и строительства жилых домов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, производственной и инженерной инфраструктуры, поврежденных и разрушенных в результате чрезвычайных ситуаций; рассмотрение вопросов о привлечении сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в порядке, установленном федеральным законом (пункт 9). При отсутствии угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций на объектах, территориях или акваториях органы управления и силы единой системы функционируют в режиме повседневной деятельности. Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования: а) режим повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; б) режим чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 24). Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются: а) обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации; б) границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации; в) силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации; г) перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации; д) должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций должны информировать население через средства массовой информации и по иным каналам связи о введении на конкретной территории соответствующих режимов функционирования органов управления и сил единой системы, а также мерах по обеспечению безопасности населения (пункт 25).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности муниципального образования "Город Киров", утвержденного постановлением Администрации от 16.09.2011 N 3036-П, Комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения согласованности действий Администрации, государственных и иных организаций в целях реализации единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности на территории муниципального образования "Город Киров".

Суды установили и из материалов дела следует, что, согласно заключению о техническом состоянии части спорного здания, после аварии, подготовленного ООО "НПЦ "Витрувий", строительные конструкции находились в аварийном состоянии; на указанный период существовала опасность обрушения верхнего участка торцевой стены по имеющимся на ней наклонным трещинам с последующим неконтролируемым обрушением нависшей части крыши, которое в свою очередь повлечет дальнейшее разрушение и обрушение стен, перекрытий и крыши всего спорного здания. Следовательно, суды пришли к правильному выводу о том, что в рассмотренной ситуации сохранялась опасность причинения вреда жизни и здоровью людей.

На основании изложенного Администрация имела основания для принятия Постановления от 18.11.2011 N 3950-п.

Довод Предпринимателя о незаконности Постановления от 18.11.2011 N 3950-п в связи с тем, что оно опубликовано только 09.12.2011 судом округа отклоняется, поскольку материалами дела подтверждается извещение заявителя о данном акте непосредственно после его принятия. Кроме того, Предприниматель 22.11.2011 реализовал свое право на судебное обжалование оспариваемого постановления.

Ссылка Предпринимателя о нарушении его прав пунктом 5 оспариваемого постановления, в соответствии с которым к ликвидации последствий чрезвычайной ситуации привлечено ООО "НПЦ "Витрувий", также подлежит отклонению, поскольку право при необходимости привлекать в установленном порядке общественные организации и население к ликвидации возникших чрезвычайных ситуаций прямо предусмотрено в подпункте "в" пункта 28 Положения.

Кроме того, суды установили, что директор ООО "НПЦ "Витрувий" входит в состав технической Комиссии, устанавливающей причины, вызвавшие аварию. Необходимость включения его в состав комиссии обусловлена наличием у ООО "НПЦ "Витрувий" допуска саморегулируемой организации на право выполнять работы по обследованию зданий и сооружений.

Довод кассационной жалобы о том, что на момент издания Постановления от 18.11.2011 N 3950-п чрезвычайная ситуация не наступила, признается несостоятельным, так как о возникновении и существовании чрезвычайной ситуации свидетельствует факт обрушения части спорного здания 13.10.2011, которое повлекло гибель двух человек, и наличие дальнейшей угрозы обрушения здания.

Ссылка ИП Исупова В.Г. о нарушении оспариваемым постановлением его права собственности на здание судом кассационной инстанции не принимается во внимание, поскольку из заключения о техническом состоянии части здания после аварии от 27.12.2011 следует, что демонтировано не все здание, а только элементы, которые грозили обрушением (крыша и фрагменты торцевой стены).

Иные доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, были предметом исследования в суде первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, оснований для переоценки имеющихся в деле доказательств и установленных на их основе обстоятельств дела у суда кассационной инстанции не имеется.

С учетом изложенного кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Арбитражный суд Кировской области и второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины, связанной с рассмотрением кассационной жалобы, относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 09.04.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 05.07.2012 по делу N А28-10206/2011 оставить без

изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Исупова Вячеслава Геннадьевича - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева