Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 ноября 2012 г. N Ф01-5201/12 по делу N А11-12720/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 20.11.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 26.11.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.

при участии представителей от заявителя: Мочалова К.Н., главы администрации города Кольчугино, от заинтересованного лица: Кощеевой Е.В. (доверенность от 08.08.2012 N 28),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области на решение Арбитражного суда Владимирской области от 28.04.2012 принятое судьей Ушаковой Е.В., на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2012, принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Урлековым В.Н., по делу N А11-12720/2011 по заявлению администрации города Кольчугино Владимирской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области о признании незаконным решения,

третьи лица - отдел Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кольчугинскому району, Муниципальное казенное учреждение "Управление городским хозяйством", закрытое акционерное общество "Владимир-Оптон", и установил:

администрация города Кольчугино Владимирской области (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 22.06.2011 по делу N К-164-02/2011.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены отдел Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кольчугинскому району (далее - Отдел внутренних дел по Кольчугинскому району), Муниципальное казенное учреждение "Управление городским хозяйством" (далее - МКУ "Управление городским хозяйством"), закрытое акционерное общество "Владимир-Оптон" (далее - ЗАО "Владимир-Оптон", Общество).

Решением суда от 28.04.2012 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2012 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которых просит их отменить.

По мнению заявителя, суд первой инстанции неправомерно восстановил Администрации пропущенный срок на обжалование решения антимонопольного органа. Суды неправильно истолковали статьи 8 и 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции); признаки согласованных действий, установленные в статье 8 Закона о защите конкуренции, распространяются на хозяйствующих субъектов, поэтому при квалификации действий субъектов по статье 16 указанного закона данная статья не применима. Решение антимонопольного органа не нарушает права и законные интересы Администрации и не возлагает на нее каких-либо обязанностей, что является основанием для отказа в удовлетворении требования Администрации. Субъектом правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является должностное лицо, поэтому оспариваемое решение антимонопольного органа не влечет никаких последствий для Администрации.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Глава администрации города Кольчугино в судебном заседании отклонил доводы жалобы.

Третьи лица, отзывы на кассационную жалобу не представили, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представители Администрации и Управления участвовали в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи Арбитражного суда Владимирской области.

Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 21.02.2011 ЗАО "Владимир-Оптон" обратилось в Управление с заявлением о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства, выразившемся в необоснованном воспрепятствовании осуществлению предпринимательской деятельности, а именно в принятии решения об установке дорожного знака 3.4 "Движение грузовых автомобилей запрещено" на пересечении улицы Победы и улицы Чкалова в городе Кольчугино по направлению к автозаправочной станции (АЗС), принадлежащей Обществу.

Управление возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N К-164-02/2011 о нарушении антимонопольного законодательства и по результатам рассмотрения материалов дела вынесло решение от 22.06.2011, в соответствии с которым признало действия органа местного самоуправления, Отдела внутренних дел по Кольчугинскому району, МКУ "Управление городским хозяйством" нарушающими статью 16 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с данным решением, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьей 71, частью 1 статьи 198, частями 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 4, 8, 16 Закона о защите конкуренции, Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711, пунктом 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции пришел к выводам о том, что Управление не доказало нарушение Администрацией, Отделом внутренних дел по Кольчугинскому району и МКУ "Управление городским хозяйством" статьи 16 Закона о защите конкуренции; принятое антимонопольным органом решение не соответствует Закону о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы Администрации, поэтому удовлетворил заявленное требование.

Первый арбитражный апелляционный суд согласился с позицией суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Поскольку Законом о защите конкуренции понятие согласованных действий хозяйствующих субъектов и органов публичной власти не раскрывается, суды обоснованно применили по аналогии статью 8 данного закона, определяющую согласованные действия хозяйствующих субъектов как действия, удовлетворяющие совокупности следующих условий: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов; их действия заранее известны каждому из них; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

Для признания органа публичной власти или хозяйствующего субъекта нарушившими требования статьи 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить, какое соглашение заключено либо какие действия совершены и являлись ли они согласованными, привели ли или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Постановлением главы администрации города Кольчугино от 31.12.2008 N 281 "О передаче полномочий МКУ "Управление городским хозяйством" функции по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенного пункта муниципального образования "Город Кольчугино" возложена на муниципальное казенное учреждение "Управление городским хозяйством".

В соответствии с Уставом МКУ "Управление городским хозяйством" учреждение осуществляет исполнительно-распорядительные функции в сфере управления городским хозяйством на всей территории муниципального образования "Город Кольчугино" в порядке, определенном, решениями Совета народных депутатов города Кольчугино и постановлениями главы администрации города.

В соответствии с пунктом 9 статьи 10 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции", пунктами 11, 12 Указа Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 Отдел внутренних дел осуществляет контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе выдает обязательные для исполнения предписания, временно ограничивает и запрещает дорожное движение в целях создания безопасных условий для дорожного движения.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права серии 33 АВ N 334595 от 12.07.2004 ЗАО "Владимир-Оптон" принадлежит на праве собственности АЗС N 4, расположенная по адресу: Владимирская обл., г. Кольчугино, ул. Победы, д. 60.

Собственником земельного участка площадью 6107 квадратных метров, кадастровый номер 31:18:00 02 20:0041, на котором расположена АЗС N 4, согласно свидетельству о государственной регистрации права от 28.03.2008 серии 33АК N 363827 также является ЗАО "Владимир-Оптон".

Проезд к АЗС N 4 осуществляется преимущественно по участку автомобильной дороги через перекресток ул. Победы - ул. Чкалова, по улице Победы по направлению к АЗС.

Представленное в материалы дела письмо МКУ "Управление муниципальным имуществом города Кольчугино" от 19.05.2011 N 184 свидетельствует, что часть дороги, расположенной по адресу: Владимирская область, г. Кольчугино, ул. Победы (от д. 69 до перекрестка улиц Металлургов и Зернова), является объектом муниципальной собственности муниципального образования "Город Кольчугино" и значится в казне муниципального образования. Другая часть дороги не включена в Реестр объектов муниципальной собственности, но находится в пределах границ муниципального образования, а третья часть дороги находится в пределах границ земельного участка, являющегося собственностью ЗАО "Владимир-Оптон".

Решением от 29.06.2010 Комиссия по обеспечению безопасности дорожного движения поручила Отделу транспортного и дорожного хозяйства МКУ "Управление городским хозяйством" совместно с ГИБДД ОВД по Кольчугинскому району провести обследование участка дороги по улице Победы до перекрестка с улицей Чкалова в сторону АЗС.

Комиссия в составе государственного инспектора ГИБДД ОВД по Кольчугинскому району и представителей МКУ "Управление городским хозяйством" 07.07.2010 обследовала обозначенный участок дороги и по окончании осмотра пришла к заключению о необходимости в целях дальнейшего сохранения асфальтового покрытия временно установить запрещающий дорожный знак.

Результаты проведенного обследования зафиксированы в акте от 07.07.2010, который не содержит описания состояния дорожного полотна и не устанавливает период действия запрета на проезд грузового транспорта.

В соответствии с условиями муниципального контракта от 06.08.2010 N 65 участок дороги от пересечения улицы Чкалова и улицы Победы, по улице Победы по направлению к АЗС отремонтирован в срок до 20.08.2010, что подтверждается представленными МКУ "Управление городским хозяйством" документами.

Комиссия по обеспечению безопасности дорожного движения администрации города Кольчугино 30.11.2010 приняла решение об установке запрещающего дорожного знака 3.4 "Движение грузовых автомобилей запрещено" на срок до выполнения ремонтных работ на данном участке дороги, что подтверждается соответствующим протоколом.

В декабре 2010 года МКУ "Управление городским автохозяйством" во исполнение решения Комиссии по безопасности дорожного движения установило запрещающий дорожный знак 3.4 "Движение грузовых автомобилей запрещено" на перекрестке улиц Чкалова и Победы.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу о том, что рассматриваемые действия органа местного самоуправления, Отдела внутренних дел по Кольчугинскому району и МКУ "Управление городским хозяйством", совершенные с июня по декабрь 2011 года, не являются согласованными по смыслу статей 8 и 16 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган не доказал факт воспрепятствования действиями названных лиц деятельности Общества и ограничения его конкурентоспособности по сравнению с иными хозяйствующими субъектами за соответствующий период, а также наличие причинно-следственной связи между действиями рассматриваемых субъектов на товарном рынке и наступлением (либо возможности наступления) отрицательных последствий для ЗАО "Владимир-Оптон".

Заявив о воспрепятствовании деятельности хозяйствующему субъекту, Управление не представило доказательств того, что установка запрещающего знака повлияла на то, что уровня продажи топлива на АЗС, принадлежащей Обществу, снизился; кроме того, как указала Администрация, проехать к АЗС можно еще с двух улиц.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции установлено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту, установленное Управлением, предполагает осуществление деятельности хозяйствующим субъектом на определенном товарном рынке, и суды указали, что антимонопольный орган должен был установить необходимые характеристики товарного рынка, а не проводить анализ в соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 N 220, как утверждает Управление в кассационной жалобе.

Довод заявителя о том, что суды необоснованно применили статью 8 Закона о защите конкуренции, отклоняется, как основанный на неверном толковании норм действующего законодательства.

Ссылка Управления на то, что суд первой инстанции неправомерно восстановил Администрации пропущенный срок на обжалование решения антимонопольного органа, отклоняется в силу следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными и если не истекли предусмотренные статьями 259, 276, 292 и 312 настоящего Кодекса предельные допустимые сроки для восстановления.

Решение вопроса о восстановлении срока, установленного нормами арбитражного процессуального законодательства, относится к компетенции суда первой инстанции, оценивающего по своему внутреннему убеждению уважительность причины пропуска процессуального срока.

В данном случае суд первой инстанции, восстановив срок на подачу заявления об оспаривания решения антимонопольного органа, исходил из конкретных обстоятельств дела, позволивших суду признать уважительными причины пропуска срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Основания для переоценки указанного вывода у суда кассационной инстанции отсутствуют

Восстановление судом первой инстанции процессуального срока не может служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку решение вопроса о восстановлении процессуального срока или об отказе в его восстановлении предоставлено процессуальным законодательством суду первой инстанции. Причем, как следует из части 6 статьи 117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обжалованию подлежит только определение арбитражного суда об отказе в восстановлении пропущенного процессуального срока.

На основании изложенного суды пришли к правильному выводу о том, что принятое антимонопольным органом решение не соответствует Закону о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы Администрации.

Доводы Администрации, изложенные в кассационной жалобе, проверены судом округа в полном объеме и отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании норм права, направлены на иную оценку исследованных судами первой и апелляционной инстанций доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в полномочия кассационной инстанции не входит.

Арбитражный суд Владимирской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 28.04.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2012 по делу N А11-12720/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков