Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18 декабря 2012 г. N Ф01-5621/12 по делу N А82-4747/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 11.12.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 18.12.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.

при участии представителя от заинтересованного лица: Кузина И.С. (доверенность от 30.11.2011),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2012, принятое судьей Мухиной Е.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 03.10.2012, принятое судьями Караваевой А.В., Буториной Г.Г., Кононовым П.И., по делу N А82-4747/2012 по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области о признании незаконным требования о представлении документов и установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (далее - Учреждение, Музей) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным требования Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее - Территориальное управление, контролирующий орган) от 24.01.2012 N 12-00-18/19 о представлении документов, необходимых для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности.

Решением суда от 21.06.2012 заявленное требование удовлетворено частично: оспариваемое требование Управления в части установленного срока представления документов признано незаконным; в удовлетворении остальной части требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 03.10.2012 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды не учли, что Музею в спорном требовании предложено представить только журналы операций и первичные документы к ним за 2011 год, договоры на оказание услуг и выполнение работ на 2011 год, оборотные ведомости по основным средствам за 2010 год, расчеты к смете в разрезе КОСГУ и виды деятельности за 2010 - 2011 годы, трудовые договоры с сотрудниками Учреждения за 2010 - 2011 годы с учетом внесенных изменений, расходные расписания на 2010 - 2011 годы, план проведения капитального ремонта (реставрации) на 2010 - 2011 годы, выписки из реестра федерального имущества на 01.01.2011, 01.01.2012, карты обновленного имущества с приложением свидетельств о государственной регистрации имущества и земельных участков, а остальная часть документов, указанных в спорном требовании, запрашивалась ранее, но Музей данные документы не представил. Срок для представления документов, указанный в запросе, является реальным, и у Музея имелась возможность представить документы в установленный срок. Производство по делу подлежит прекращению в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду; оспариваемое требование не порождает для Учреждения каких-либо правовых, в том числе негативных, последствий, а также не создает препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подробно доводы Территориального управления изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителем в судебном заседании.

Музей в отзыве отклонил доводы жалобы, просил рассмотреть кассационную жалобу без участия представителя.

Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, приказом руководителя Территориального управления от 12.01.2012 N 9 начальнику территориального отдела (руководителю ревизионной группы) и старшему контролеру-ревизору территориального отдела приказано провести ревизию финансово-хозяйственной деятельности и проверку устранения нарушений, выявленных в ходе ревизии за 2010 год, а также проверку правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности, за 2011 год в Учреждении. В тот же день указанным сотрудникам контролирующего органа выдано удостоверение N 9, которым срок проведения ревизии установлен с 16.01.2012 по 16.03.2012.

Руководителю Музея 17.01.2012 предъявлено удостоверение от 12.01.2012 N 9, а также вручено требование от 17.01.2012 N 12-00-18/09 о представлении документов за 2010 - 2011 годы, необходимых для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности Учреждения, в срок до 16.00 17.01.2012, в том числе журналов операций и первичных документов за 2010 - 2011 годы, договоров на оказание услуг и выполнение работ за 2010 - 2011 годы, а также кассовых книг, главных книг, оборотных ведомостей, бухгалтерской и бюджетной отчетности и т.п. (всего 23 пункта).

В связи с непредставлением в указанный срок истребованных документов Учреждению 18.01.2012 вручено повторное требование N 12-00-18/11 о представлении тех же документов в срок до 10.00 19.01.2012. Вместе с тем дополнительно истребованы расчеты (обоснования) к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010 - 2011 годы, штатное расписание за 2010 - 2011 годы, положения об оплате труда, премировании, материальной помощи и других выплат за 2010 - 2011 годы, трудовые договоры на сотрудников учреждения за 2010 - 2011 годы с учетом внесенных изменений. Как пояснил в судебном заседании первой инстанции представитель заявителя, в Музее работают не менее 300 сотрудников.

В связи с непредставлением в указанный срок истребованных документов Музею 20.01.2012 вручено повторное требование N 12-00-18/15 о представлении в срок до 10.00 23.01.2012 оригиналов ранее истребованных документов.

В связи с непредставлением в указанный срок части истребованных документов Музею 23.01.2012 в 17 часов 28 минут вручено очередное требование N 12-00-18/18 о представлении до 14.00 24.01.2012 оригиналов ранее истребованных и не представленных по состоянию на 23.01.2012 документов, в том числе журналов операций и первичных документов к ним за 2011 год, договоров на оказание услуг и выполнение работ на 2011 год, оборотных ведомостей по основным средствам за 2010 год, расчетов к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010 - 2011 годы, трудовых договоров с сотрудниками учреждения за 2010 - 2011 годы с учетом внесенных изменений. Также истребованы дополнительные документы: расходные расписания на 2010 - 2011 годы, план проведения капитального ремонта (реставрации) на 2010 - 2011 годы, выписка из реестра федерального имущества на 01.01.2011, 01.01.2012, карта обновленного имущества с приложением свидетельств о государственной регистрации имущества и земельных участков.

24.01.2012 в 16 часов 50 минут в связи с непредставлением части истребованных по предыдущим требованиям документов проверяемой организации вручено очередное требование N 12-00-18/19 о представлении в срок до 14 часов 00 минут 25.01.2012 ранее истребованных и не представленных по состоянию на 24.01.2012 документов, в том числе журналов операций и первичных документов к ним за 2011 год, договоров на оказание услуг и выполнение работ на 2011 год, оборотных ведомостей по основным средствам за 2010 год, расчетов к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010 - 2011 годы, трудовых договоров с сотрудниками учреждения за 2010 - 2011 годы с учетом внесенных изменений, расходных расписаний на 2010 - 2011 годы, плана проведения капитального ремонта (реставрации) на 2010 - 2011 годы, выписки из реестра федерального имущества на 01.01.2011, 01.01.2012, карты обновленного имущества с приложением свидетельств о государственной регистрации имущества и земельных участков. Кроме того, дополнительно предложено представить копию приказа на отпуск директора Каровской Н.С. с 23.01.2012, а также копии паспортов директора Каровской Н.С., заместителя директора Зякина В.В., главного бухгалтера Павловской И.Л., заместителя главного бухгалтера Ерофеевой О.В.

Приказом руководителя Территориального управления от 16.01.2012 N 10 ревизия финансово-хозяйственной деятельности Музея приостановлена на основании представления руководителя ревизионной группы в связи с отсутствием директора бюджетного учреждения на рабочем месте.

Приказом от 17.01.2012 N 11 ревизия возобновлена.

Приказом руководителя Территориального управления от 20.01.2012 N 14 внесены изменения в пункт 1 приказа N 9 от 12.01.2012, пункт 1 приказа N 10 от 16.01.2012 и пункт 1 приказа N 11 от 17.01.2012, а также в удостоверение на проведение ревизии и в программу ревизии. Изменения касались наименования (темы) ревизии. Названным приказом тема ревизии сформулирована следующим образом: ревизия финансово-хозяйственной деятельности за 2010 год и проверка устранения нарушений, выявленных в ходе проведения предыдущей ревизии, а также проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности, за 2011 год.

Музей, посчитав, что требование Управления о представлении документов от 24.01.2012 N 12-00-18/19 не соответствует действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что требование контролирующего органа не может быть исполнено в установленный срок в силу большого объема истребованных документов, поэтому признал данное требование незаконным в части срока, установленного для представления документов.

Второй арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права, а также частью 6 статьи 13, статьями 71, 200, частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 согласился с позицией суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

Арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом (часть 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу подпункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержден приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н.

Пунктом 87 Административного регламента установлено, что руководитель ревизионной группы вправе получать от должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемой организации необходимые письменные объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизии (проверки), документы и заверенные копии документов, необходимые для проведения контрольных действий.

Исполнимость требования является необходимым условием для данного вида ненормативного акта и одним из элементов законности требования, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная в стате 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следовательно, ненормативный акт должностного лица, содержащий законные требования, должен быть реально исполнимым и содержать реальные условия для его исполнения.

Требования об исполнимости заложены в статье 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", по смыслу которой предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Суд апелляционной инстанции обоснованно указал, что в рассматриваемом деле сложились сходные правоотношения, и на основании части 6 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации применил аналогию права в части исполнимости требований, установленных статьей 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что оспариваемое требование о представлении документов от 24.01.2012 N 12-00-18/19 вручено Музею 24.01.2012 в 16 часов 50 минут; данным требованием установлена необходимость представить необходимые документы в срок до 14 часов 25.01.2012.

Суды пришли к выводу о том, что, учитывая большой объем истребуемых документов, установленный требованием срок (6 - 7 рабочих часов) для подготовки и представления всех запрашиваемых документов является недостаточным, поэтому оспариваемое предписание является неисполнимым.

На основании этого суды правомерно признали оспариваемое требование незаконным в части срока, установленного представления документов.

Довод Территориального управления о неподведомственности спора арбитражному суду отклоняется в силу следующего.

Под ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя.

Музей, получив от контролирующего органа требование, обязано его исполнить. В требовании содержится предупреждение о применении мер ответственности за его неисполнение.

В силу незаконности предписания в части установленного для представления документов срока, оспариваемое требование нарушает права и законные интересы Учреждения, поскольку могло повлечь негативные последствия в виде привлечения Музея к административной ответственности за непредставление документов, так как, не получив их в установленный срок, контролирующий орган посчитал бы требование о представлении документов неисполненным.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 03.10.2012 по делу N А82-4747/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева