Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 апреля 2013 г. N Ф01-8202/13 по делу N А79-7641/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 19 апреля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 апреля 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 20.08.2012, принятое судьей Бойко О.И., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2012, принятое судьями Смирновой И.А., Рубис Е.А., Урлековым В.Н., по делу N А79-7641/2012 по заявлениям администрации города Чебоксары и муниципального бюджетного учреждения "Управление экологии города Чебоксары" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии о признании недействительными решения и предписания, третье лицо - Григорьева Татьяна Николаевна, и установил:

администрация города Чебоксары (далее - Администрация) и муниципальное бюджетное учреждение "Управление экологии города Чебоксары" (далее - МБУ "Управление экологии города Чебоксары") обратились в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 17.05.2012 по делу N 18/05-АМЗ-2012.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Григорьева Татьяна Николаевна.

Решением суда от 20.08.2012 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2012 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили нормы антимонопольного и земельного законодательства; выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Григорьева Т.Н. испрашивала земельный участок для ведения предпринимательской деятельности, и отсутствие у нее статуса индивидуального предпринимателя в данном случае не имеет значения. Орган местного самоуправления создал для Григорьевой Т.Н. административный барьер, не позволяющий выйти на рынок, что, в свою очередь, свидетельствует о негативном воздействии на конкурентную среду. Принятые Управлением решение и предписание являются правомерными.

Подробно позиция антимонопольного органа изложена в кассационной жалобе.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей не направили.

Законность решения Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании заявления Григорьевой Т.Н. о незаконных, по ее мнению, действиях Администрации Управление приказом от 05.03.2012 N 82 возбудило в отношении Администрации дело N 18/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В ходе рассмотрения дела Управление установило следующее.

Григорьева Т.Н. 12.04.2011 обратилась в Администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка под строительство магазина товаров первой необходимости в районе жилого дома 67 по пр. Тракторостроителей г. Чебоксары.

Администрацией 22.09.2011 подготовила акт выбора земельного участка.

Письмом от 03.02.2012 N 29/01-438 Администрация отказала Григорьевой Т.Н. в предоставлении земельного участка в связи с отказом в согласовании акта выбора земельного участка администрацией Калининского района города Чебоксары и МБУ "Управление экологии города Чебоксары". Отказ мотивирован следующими обстоятельствами: на испрашиваемом земельном участке произрастают зеленые насаждения в виде травяного покрова, которые являются единственно возможным компонентом природной среды и выполняют функции защиты от шума и пыли: микрорайон, в котором испрашивается земельный участок, не имеет достаточно количества деревьев и кустарников для обеспечения права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду; в микрорайоне, где предполагается размещение магазина, расположено пять магазинов, в связи с чем необходимость строительства дополнительного магазина отсутствует; против строительства высказались жильцы прилегающих жилых домов.

По результатам рассмотрения дела N 18/05-АМЗ-2012 Управление приняло решение от 17.05.2012, в соответствии с которым признало Администрацию и МБУ "Управление экологии города Чебоксары" нарушившими пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, Администрации выдано предписание от 17.05.2012, согласно которому ей предписано в срок до 01.06.2012 прекратить выявленные нарушения путем отзыва письма от 03.02.2012 N 29/01-438 об отказе Григорьевой в предоставлении земельного участка и возврата к рассмотрению заявления Григорьевой Т.Н. от 12.04.2011 о выделении земельного участка в районе д. 67 по пр. Тракторостроителей г. Чебоксары, а также выдать мотивированное решение, о чем в срок до 03.06.2012 проинформировать Управление.

Администрация и МБУ "Управление экологии города Чебоксары" не согласились с решением и предписанием антимонопольного органа и обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Руководствуясь статьями 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 9 статьи 30, пунктом 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 17 статьи 4, пунктом 2 части 1 статьи 15, статьей 22 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, поскольку пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы Администрации и МБУ "Управление экологии города Чебоксары".

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права, а также статьями 65, 71, частью 1 статьи 198, частями 4 и 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 2 части 1 статьи 1, частью 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", согласился с выводом суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 названного закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

На основании статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие основные функции: 1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; 2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; 3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; 4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 65, частям 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом оспариваемого ненормативного акта, возлагается на соответствующий орган.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Оспариваемым решением антимонопольного органа Администрации и МБУ "Управление экологии города Чебоксары" в качестве нарушения фактически вменяется необоснованный отказ в согласовании и утверждении акта выбора земельного участка для размещения магазина товаров первой необходимости.

Суды установили и материалами дела подтверждается, что Управление не выяснило наличие признаков ограничения конкуренции в связи с действиями Администрации и МБУ "Управление экологии города Чебоксары", не решило вопрос о том, каким хозяйствующим субъектам действиями Администрации и МБУ "Управление экологии города Чебоксары" предоставлены преимущества по сравнению с Григорьевой Т.Н., на каком товарном рынке совершено нарушение - на рынке строительства объектов недвижимости или на каком-то ином товарном рынке.

Суды обосновано указали, что возможное нарушение органом местного самоуправления норм земельного законодательства не свидетельствует одновременно и о нарушении заявителем норм Закона о защите конкуренции.

Кроме того, Григорьева Т.Н. обратилась в Администрацию как физическое лицо, а не как хозяйствующий субъект, занимающийся определенным видом деятельности.

Следовательно, он не является хозяйствующим субъектом, понятие которого дано в пункте 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Оценив все обстоятельства дела, суды пришли к выводу о том, что антимонопольный орган рассмотрел спор, вытекающий из земельных правоотношений, выйдя за пределы предоставленных законом полномочий.

Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд.

Защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом пунктом 9 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации прямо предусмотрено, что решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства может быть обжаловано заявителем в судебном порядке.

Согласно пункту 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации земельные споры рассматриваются в судебном порядке.

Таким образом, суды правомерно указали, что в данном случае между Григорьевой Т.Н. и органом местного самоуправления имеется спор, который должен разрешаться в судебном порядке.

Антимонопольный орган в рассматриваемом случае не доказал законность и обоснованность принятых им решения и предписания.

На основании изложенного суды правомерно удовлетворили требование Администрации и МБУ "Управление экологии города Чебоксары" и признали недействительными решение и предписание антимонопольного органа.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Управления удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 20.08.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2012 по делу N А79-7641/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева