Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 5 марта 2013 г. N Ф01-7053/13 по делу N А79-5425/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 27.02.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 05.03.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 21.06.2012, принятое судьей Каргиной Н.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2012, принятое судьями Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., Урлековым В.Н., по делу N А79-5425/2012 по заявлению администрации города Чебоксары к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии о признании недействительными решения и предписания,

третье лицо - Чувашская республиканская общественная организация "Союз обществ охотников и рыболовов Чувашской Республики", и установил:

администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 21.02.2012 по делу N 7-АМЗ-2012.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Чувашская республиканская общественная организация "Союз обществ охотников и рыболовов Чувашской Республики" (далее - ЧРОО "Чувашохотрыболовсоюз", Общественная организация).

Решением суда от 21.06.2012 заявленное требование удовлетворено частично: признан недействительным пункт 2 оспариваемого решения и предписание; в удовлетворении остальной части заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2012 решение отменено в части отказа Администрации в признании недействительным пункта 1 решения Управления; пункт 1 решения антимонопольного органа признан недействительным; в остальной части решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которых просит отменить их.

По мнению заявителя, суд апелляционной инстанции неправильно применил пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Управление не согласно с выводом суда о том, что антимонопольный орган не доказал, что действия (бездействие) Администрации приводят к ограничению конкуренции, в частности препятствуют осуществлению хозяйствующей деятельности ЧРОО "Чувашохотрыболовсоюз". Заявитель считает неправильным вывод суда о том, что рассматриваемые правоотношения касаются не непосредственной деятельности ЧРОО "Чувашохотрыболовсоюз", а процесса предоставления земельного участка для строительства в порядке, предусмотренном земельным законодательством. Управление просит суд кассационной инстанции принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления Администрации о признании недействительными решения и предписания.

Подробно позиция Управления изложена в кассационной жалобе.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступали.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей не направили.

Законность решения Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 10.11.2010 ЧРОО "Чувашохотрыболовсоюз" обратилось в Администрацию с заявлением исх. N 01-11/182 о предоставлении в аренду земельного участка площадью 11 гектаров под размещение промышленного предприятия и комплекса коммунально-складских объектов по пр. Тракторостроителей в г. Чебоксары (напротив городской свалки).

В номере 131 газеты "Чебоксарские новости" от 02.12.2010 орган местного самоуправления опубликовал объявление о предполагаемом предоставлении обозначенного земельного участка ЧРОО "Чувашохорыболовсоюз" под размещение промышленного предприятия и комплекса коммунально-складских объектов.

Администрация выдала Общественной организации акты выбора земельного участка от 31.12.2011 N 259 и от 28.03.2011 N 259/2 под размещение промышленного предприятия и комплекса коммунально-складских объектов по пр. Тракторостроителей.

Указанные акты все инстанции и Администрация согласовали, был подготовлен проект распоряжения Администрации "Об утверждении актов выбора и схемы расположения земельного участка на кадастровом плане под размещение промышленного предприятия и комплекса коммунально-складских объектов по пр. Тракторостроителей".

В месте с тем на день поступления в антимонопольный орган жалобы ЧРОО "Чувашохорыболовсоюз" проект распоряжения в установленном законом порядке органом местного самоуправления не утвержден.

Письмом от 08.12.2011 орган местного самоуправления сообщил антимонопольному органу и Общественной организации о принятии главой Администрации решения о выставлении обозначенного земельного участка на торги, организатором которых является Чебоксарский городской комитет по управлению имуществом. Затраты на формирование земельного участка будут возмещены по результатам аукциона.

В Администрацию 14.12.2011 поступила заявка ООО "НПП "Базальтон" о предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 11 гектаров, расположенного по пр. Тракторостроителей в г. Чебоксары под производственно-складской комплекс.

До настоящего времени торги на право заключить договор аренды рассматриваемого земельного участка не проведены.

Из представленного в материалы дела кадастрового паспорта земельного участка с кадастровым номером 21:01:030306:84 следует, что этот земельный участок площадью 110 976 квадратных метров, расположенный по указанному адресу, разрешенное использование - земли общего пользования, категория земель - земли населенных пунктов, поставлен на кадастровый учет 16.10.2007.

ЧРОО "Чувашохотрыболовсоюз" 31.10.2011 обратилось в Управление с жалобой на действия Администрации, нарушающие антимонопольного законодательства.

С целью проверки поступившей информации, на основании приказа от 27.01.2012 N 13 антимонопольный орган возбудил в отношении органа местного самоуправления дело N 7-АМЗ-2012 по признакам нарушения законодательства о защите конкуренции.

В ходе проверки антимонопольный орган установил, что Администрация, не утвердив ЧРОО "Чувашохотрыболовсоюз" акты выбора земельного участка от 31.12.2010 N 259 и от 28.03.2011 N 259/1, приняла решение о проведении в отношении него торгов. При этом орган местного самоуправления проявляет бездействие по проведению таких торгов.

На основании результатов проверки комиссия Управления 21.02.2012 вынесла решение N 7-АМЗ-2012 о признании Администрации нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Одновременно Управление выдало органу местного самоуправления предписание об устранении нарушения в срок до 13.03.2012 путем утверждения актов ЧРОО "Чувашохотрыболовсоюз" выбора земельного участка от 31.12.2010 N 259 и от 28.03.2011 N 259/1 (пункт 1); об исполнении настоящего предписания предложено проинформировать антимонопольный орган до 15.03.2012.

Не согласившись с таким решением и предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности принятого антимонопольным органом решения в части признания действий Администрации нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, однако посчитал неправомерным пункт 2 оспариваемого решения, предусматривающий выдачу Администрации предписания, поэтому заявленное требование удовлетворил частично: признал недействительным пункт 2 решения и предписание антимонопольного органа; в удовлетворении остальной части заявленного требования отказал.

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права, а также статьями 65, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 4, 22, 23, 39 Закона о защите конкуренции, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 и пришел к выводу об отсутствии в действиях Администрации нарушения антимонопольного законодательства, поэтому отменил решение суда первой инстанции в части отказа органу местного самоуправления в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 1 решения Управления; в остальной части оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: 1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (часть 1).

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2).

На основании статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие основные функции: 1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; 2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; 3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; 4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленный данной нормой запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, по настоящему делу в силу части 1 статьи 15 Закона и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации наступление либо возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом.

Вместе с тем суды установили и материалами дела подтверждается, что Управление ни в оспариваемом решении, ни при рассмотрении дела не привело мотивы и обоснования того, что действия органа местного самоуправления по неутверждению актов выбора земельного участка установили не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к Общественной организации, и в конечном итоге действия Администрации привели или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции между хозяйствующими субъектами на определенном товарном рынке.

Обращаясь в антимонопольный орган, Общественная организация указывала конкретно на нарушение своего права на получение земельного участка в аренду для строительства, а не нарушение (ограничение) состояния конкуренции на определенном товарном рынке.

Функции и полномочия антимонопольного органа перечислены в статьях 22 и 23 Закона о защите конкуренции и направлены на защиту конкуренции.

Необоснованное препятствование осуществлению Общественной организацией своей деятельности в данном случае отсутствует и не доказано антимонопольным органом; рассмотренные правоотношения касаются не непосредственной деятельности ЧРОО "Чувашохотрыболовсоюз", а процесса предоставления земельного участка для строительства в порядке, предусмотренном земельным законодательством.

Управление оценило действия (бездействие) Администрации при рассмотрении заявления Общественной организации о предоставлении земельного участка для строительства и оспариваемым предписанием обязало заявителя утвердить акты выбора земельного участка для дальнейшего предоставления земельного участка в аренду, что не относится к компетенции антимонопольного органа и, наоборот, создает ситуацию, исключающую конкуренцию между хозяйствующими субъектами, желающими также получить земельный участок в аренду для строительства.

В данном случае между Обществом и органом местного самоуправления имеет место спор, который должен разрешиться в судебном порядке.

Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплена судебная защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации способами.

Таким образом, если Общественная организация считает, что Администрация незаконно не утвердила акты выбора земельного участка, она вправе обратиться с соответствующим заявлением в арбитражный суд. Антимонопольный орган разрешать такого рода спор не уполномочен.

Суд апелляционной инстанции, правомерно учел позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 14.09.2010 N 4224/10, о том, что в случае, если на предоставление одного и того же земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта претендуют несколько лиц, право на заключение договора аренды такого земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечивать справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретном лицу.

Суд апелляционной инстанции оценил выводы антимонопольного органа о незаконном неутверждении Администрацией актов выбора земельного участка, незаконном решении о выставлении земельного участка на торги и длительном непроведении торгов и обосновано признал их несостоятельными.

Предоставление земельного участка Общественной организации без проведения процедуры торгов при наличии другого претендента на данный земельный участок привело бы к ограничению конкуренции и поставило бы ЧРОО "Чувашохотрыболовсоюз" в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

Таким образом, решение антимонопольного органа и выданное на его основе предписание не соответствуют Закону о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы Администрации.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, по существу, направлены на переоценку выводов судов, что в силу статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции, в связи с чем данные доводы подлежат отклонению.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 21.06.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2012 по делу N А79-5425/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков