Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 5 апреля 2013 г. N Ф01-7706/13 по делу N А79-8337/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 01.04.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 05.04.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 04.09.2012, принятое судьей Бойко О.И., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2012, принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Белышковой М.Б., по делу N А79-8337/2012 по заявлению администрации города Чебоксары Чувашской Республики к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии о признании недействительным решения,

третье лицо - общество с ограниченной ответственностью "Фирма "Старко", и установил:

администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 16.04.2012 по делу N 10-АМЗ-2012.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Фирма "Старко" (далее - ООО "Фирма "Старко").

Решением суда о 04.09.2012 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2012 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили нормы материального и процессуального права. Управление считает, что на основании пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" Администрация должна была доказать, что ее действия (бездействие) соответствуют закону, однако последняя правомерность своего бездействия не доказала. В свою очередь, антимонопольный орган доказал, что бездействие Администрации приводит к ограничению конкуренции, препятствованию деятельности хозяйствующего субъекта - ООО "Фирма "Старко" на рынке строительства жилья.

Подробно позиция Управления изложена в кассационной жалобе.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.

Антимонопольный орган заявил ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителя.

Администрация и ООО "Фирма "Старко", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы представителей не направили.

Законность решения Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела Администрация и ООО "Фирма "Старко" (заказчик-застройщик) заключили договор от 29.07.2005 N 55 о выполнении условий предоставления права заказчика-застройщика комплексной застройки микрорайона 1 "А" Грязевской стрелки города Чебоксары.

Условиями данного договора на Администрацию возложена обязанность по оказанию содействия заказчику-застройщику в переселении граждан из индивидуального частного сектора путем направления гражданам не позднее чем за один год письменных уведомлений о предстоящем возможном изъятии земельного участка и выкупе объектов недвижимости, расположенных на таком участке.

В перечне жилых домов под снос для строительства объектов коммунальной, социальной инфраструктуры в микрорайоне 1 "А" центральной части города Чебоксары, согласованном органом местного самоуправления 27.06.2007, указаны жилые дома 46, 2 по улицам Базарной и Ярмарочной соответственно.

ООО "Фирма "Старко" направляло в Администрацию письма от 25.11.2010 N 1054, от 25.04.2011 N 490, от 15.08.2011 N 979, в которых просило издать распоряжения об изъятии земельных участков, подпадающих в зону строительства автодороги по улице Базарной, согласно схемам расположения земельных участков на кадастровом плане, утвержденным органом местного самоуправления.

Распоряжением от 11.04.2011 N 808-р Администрация утвердила схемы расположения земельных участков на кадастровых планах под размещение магистральной дороги по улице Базарной, участок N 1, в микрорайоне 1 "А" центральной части города Чебоксары.

ООО "Фирма "Старко", посчитав, что орган местного самоуправления не выполняет свои обязательства по договору от 29.07.2005 N 55, в связи с чем препятствует осуществлению предпринимательской деятельности, обратилось в Управление с жалобой на нарушение Администрацией антимонопольного законодательства.

В целях проверки поступившей информации Управление возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N 10-АМЗ-2012 по признакам нарушения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В процессе рассмотрения дела антимонопольный орган пришел к заключению о том, что Администрация допустила бездействие по исполнению взятых на себя обязательств по договору от 29.07.2005 N 55, выразившееся в неизъятии земельных участков по улице Базарной, дом 46, и улице Ярмарочной, дом 2, для строительства автодороги микрорайонного значения в районе 1 "А" Грязевской стрелки, которое препятствует осуществлению Обществом предпринимательской деятельности на рынке жилищного строительства.

По результатам рассмотрения дела N 10-АМЗ-2012 комиссия Управления вынесла решение от 16.04.2012, в соответствии с которым признала действия Администрации нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Предписание Администрации не выдавалось, поскольку 10.01.2012 орган местного самоуправления издал распоряжение N 4 об изъятии для муниципальных нужд путем выкупа земельных участков: площадью 560 квадратных метров, кадастровый номер 21:01:020404:7, с расположенным на нем индивидуальным жилым домом 46 по улице Базарной, и площадью 367 квадратных метров, кадастровый номер 21:01:020404:103, с расположенным на нем индивидуальным жилым домом 2/1 по улице Ярмарочной в городе Чебоксары.

Администрация не согласилась с решением Управления и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 7, 17 статьи 4, пунктом 1 части 1 статьи 15, статьей 22 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое решение не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Администрации, поэтому удовлетворил заявленное требование.

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права, а также статьями 65, 198, частями 4 и 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 23, 39 Закона о защите конкуренции, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", пришел к выводу о том, что Управление не доказало нарушение Администрацией пункта 1 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: 1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (часть 1).

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2).

На основании статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие основные функции: 1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; 2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; 3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; 4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленный данной нормой запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, по настоящему делу в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации наступление либо возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что из решения антимонопольного органа не усматривается, в чем выразилось в данном случае влияние на конкуренцию действиями (бездействием) Администрации; на какие условия обращения услуги на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны Администрации; антимонопольный орган не установил участников исследуемого товарного рынка.

На основании этого суды пришли к правильному выводу о том, что антимонопольный орган не установил и не доказал в рассматриваемом случае наличие признаков ограничения конкуренции в связи с бездействием Администрации на определенном товарном рынке, соответственно, не доказал нарушение Администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, решение антимонопольного органа не соответствует Закону о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы Администрации.

Вопреки доводу Управления суды не делали вывод о том, что в данном случае необходимо проводить анализ состояния конкуренции на товарном рынке, а лишь указали заявителю на то, что для доказывания факта ограничения (возможного ограничения) конкуренции надлежало установить участников товарного рынка

Ссылка Управления на судебную практику отклоняется, поскольку фактические обстоятельства, установленные судами в рамках настоящего дела и других дел, не являются аналогичными.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 04.09.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2012 по делу N А79-8337/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ш. Радченкова А.И. Чиграков