Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 мая 2013 г. N Ф01-8713/13 по делу N А79-9502/2012

Нижний Новгород

21 мая 2013 г.

Дело N А79-9502/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 15.05.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.05.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.

без участия представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица -

Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 12.10.2012,

принятое судьей Щетинкиным А.В., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2013,

принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

по делу N А79-9502/2012

по заявлению администрации города Чебоксары Чувашской Республики

(ИНН: 2126003194, ОГРН: 1022101150037)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы

по Чувашской Республике - Чувашии

(ИНН: 2128054518, ОГРН: 1042128010660)

о признании недействительными решения и предписания,

третье лицо - Купцов Иван Валерьевич,

и у с т а н о в и л :

администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления), обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 27.06.2012 по делу N 82/05-АМЗ-2012.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Купцов Иван Валерьевич.

Решением суда от 12.10.2012 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2013 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Заявитель жалобы считает, что вывод судов о том, что Управление рассмотрело земельный спор, который не относится к компетенции антимонопольного органа, основан на неправильном толковании норм права. Управление доказало, что препятствование со стороны Администрации осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту на рынке оказания услуг по бытовому обслуживанию населения приводит к ограничению конкуренции. Орган местного самоуправления создал для Купцова И.В. административный барьер, не позволяющий ему выйти на рынок, что, в свою очередь, свидетельствует о негативном воздействии на конкурентную среду. Таким образом, в отношении Купцова И.В. Администрацией были совершены антиконкурентные действия, связанные с нарушением земельного законодательства и выразившееся в необоснованном отказе в предоставлении земельного участка под размещение объекта бытового обслуживания.

Подробно позиция антимонопольного органа изложена в кассационной жалобе; Управление заявило ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителя.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.

Администрация и третье лицо, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей не направили.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 26.04.2011 Купцов И.В. обратился в Администрацию с заявлением о выделении земельного участка в районе дома 48 (корп. 1) по улице Энгельса в городе Чебоксары под размещение двухэтажного комплекса по бытовому обслуживанию населения с магазином и цокольным этажом.

Письмом от 26.05.2011 N К-1922/2/К-778 орган местного самоуправления уведомил Купцова И.В., что совместным заседанием Совета глав районов и городов при Президенте Чувашской Республики - Чувашии и Совета по реализации приоритетных национальных проектов при Президенте Чувашской Республики (протокол от 09.07.2008 N 2/2) и письмом Министерства градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики от 31.10.2008 N 07-20/2949 рекомендовано прекратить уплотнение существующей жилой застройки.

Посчитав такое решение органа местного самоуправления незаконным, Купцов И.В. обратился с жалобой в Управление.

На основании поступившего обращения и приказа руководителя от 25.05.2012 N 205 Управление возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N 82/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела Комиссия Управления приняла решение от 27.06.2012 о признании Администрации нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в принятии ею необоснованного решения об отказе в рассмотрении обращения Купцова И.В. о предоставлении испрашиваемого земельного участка под размещение комплекса по бытовому обслуживанию населения.

Одновременно антимонопольный орган выдал предписание, в соответствии с которым в срок до 27.07.2012 органу местного самоуправления предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем возврата к рассмотрению заявления Купцова И.В. О результатах рассмотрения данного предписания необходимо проинформировать Управление в срок до 30.07.2012.

Администрация не согласилась с указанным решением и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 11, 12, пунктом 1 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 9 статьи 30, пунктом 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 части 1 статьи 1, частью 1 статьи 3, пунктами 5, 7, 17 статьи 4, пунктом 2 части 1 статьи 15, статьей 22 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание не соответствуют действующему законодательству, нарушают права и законные интересы Администрации, и удовлетворил заявленные требования.

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права, а также статьями 65, 198, частями 4 и 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 23, 39 Закона о защите конкуренции, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", согласился с выводом суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 названного закона указано, что его действие распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

На основании статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие основные функции: 1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; 2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; 3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; 4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 65, частям 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом оспариваемого ненормативного акта, возлагается на соответствующий орган.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Оспариваемым решением антимонопольного органа Администрации в качестве нарушения фактически вменяется отказ в предоставлении земельного участка для размещения комплекса бытового обслуживания населения с магазином и цокольным этажом.

Суды установили и материалами дела подтверждается, что наличие признаков ограничения конкуренции в связи с действиями Администрации, вопрос о том, каким хозяйствующим субъектам действиями Администрации предоставлены преимущества по сравнению с Купцовым И.В., на каком товарном рынке совершено нарушение - на рынке строительства объектов недвижимости или на каком-то ином товарном рынке, Управление не выясняло.

Суды обосновано указали, что возможное нарушение органом местного самоуправления норм земельного законодательства не свидетельствует одновременно и о нарушении им норм Закона о защите конкуренции.

Кроме того, Купцов И.В. обратился в Администрацию как физическое лицо, а не как хозяйствующий субъект, занимающийся определенным видом деятельности. Следовательно, он не является хозяйствующим субъектом, понятие которого дано в пункте 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

При этом действующее законодательство не связывает возможность регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя с наличием у него в обязательном порядке земельного участка, на котором он в будущем намеревается осуществлять свою деятельность, так же как и наличие на праве аренды или собственности земельного участка не обязывает гражданина регистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя и осуществлять хозяйственную деятельность.

Оценив все обстоятельства дела, суды пришли к выводу о том, что антимонопольный орган рассмотрел спор, вытекающий из земельных правоотношений, выйдя за пределы предоставленных полномочий.

Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд.

Защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом пунктом 9 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации прямо предусмотрено, что решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства может быть обжаловано в судебном порядке.

Согласно пункту 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации земельные споры рассматриваются судом.

Таким образом, суды правомерно указали, что в данном случае между Купцовым И.В. и органом местного самоуправления имеется спор, который должен разрешаться в суде.

Антимонопольный орган в рассматриваемом случае не доказал законность и обоснованность принятых им решения и предписания.

На основании изложенного суды правомерно удовлетворили требование Администрации и признали недействительными решение и предписание антимонопольного органа.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Управления удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 12.10.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2013 по делу N А79-9502/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков