Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 июня 2013 г. N Ф01-8941/13 по делу N А79-9127/2012

Нижний Новгород

03 июня 2013 г.

Дело N А79-9127/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28.05.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 03.06.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица -

Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 28.09.2012,

принятое судьей Михайловым А.Т., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2013,

принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В.,

по делу N А79-9127/2012

по заявлению администрации города Чебоксары Чувашской Республики

(ИНН: 2126003194, ОГРН: 1022101150037)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы

по Чувашской Республике - Чувашии

(ИНН: 2128054518, ОГРН: 1042128010660)

о признании недействительными решения и предписания,

третье лицо - общество с ограниченной ответственностью "Правовая поддержка",

и у с т а н о в и л :

администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 14.06.2012 по делу N 35/05-АМЗ-2012.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Правовая поддержка" (далее - ООО "Правовая поддержка", Общество).

Решением суда от 28.09.2012 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2013 решение оставлено без изменения.

По мнению заявителя, суды неправильно применили нормы материального права. Суды сделали неверный вывод о том, что Управление рассмотрело спор, который не относится к компетенции антимонопольного органа, неполно выяснили все обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела.

Подробно позиция Управления изложена в кассационной жалобе.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей не направили.

Законность решения Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Администрации от 21.09.2007 N 3126-р индивидуальному предпринимателю Уткиной Марине Юрьевне в аренду был предоставлен земельный участок площадью 559 квадратных метров с кадастровым номером 21:01:010109:0104, расположенный по адресу: г. Чебоксары, пр. М. Горького, для размещения и эксплуатации временной парковки для индивидуального автотранспорта на 22 машино-места сроком до 29.07.2010. Распоряжением от 30.08.2010 N 2752-р срок аренды земельного участка был продлен до 01.07.2015.

ООО "Правовая поддержка" и индивидуальный предприниматель Уткина Марина Юрьевна заключили договор уступки права аренды данного земельного участка от 23.10.2010, в связи с чем Общество приобрело права и обязанности арендатора земельного участка.

Общество 29.11.2010 обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на проектирование и строительство здания кафе на данном земельном участке.

В письме от 08.12.2010 N 4670/4584 Администрация сообщила Обществу, что для принятия решения ему необходимо выполнить градостроительное обоснование размещения объекта и представить в Управление архитектуры и градостроительства для предварительного рассмотрения главным архитектором города Чебоксары уточненную исполнительную топографическую съемку земельного участка, кадастровый паспорт земельного участка. После выполнения указанных требований и принятия решения Управление архитектуры и градостроительства подготовит соответствующие градостроительные документы.

ООО "Правовая поддержка" 09.03.2011 обратилось в орган местного самоуправления с просьбой утвердить градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 21:01:010109:0104, расположенного по адресу: г. Чебоксары, пр. М. Горького, для размещения кафе на 60 посадочных мест с офисными помещениями.

Данное обращение Администрация оставила без ответа.

Общество 18.05.2011 представило в орган местного самоуправления все необходимые документы, указанные в письме от 08.12.2010 N 4670/4584, в том числе оригиналы эскизного проекта здания были сданы в муниципальное унитарное предприятие "Градостроительство" для подготовки проекта распоряжения Администрации об утверждении градостроительного плана земельного участка.

В дальнейшем на обращение ООО "Правовая поддержка" от 06.07.2011 (вх. N 3237) о возможности размещения на спорном земельном участке здания кафе с офисными помещениями Администрация письмом от 16.08.2011 N 3237/1975 со ссылкой на статью 42 Земельного кодекса Российской Федерации указала, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать их в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием.

В связи с тем, что Администрацией не был решен вопрос о выдаче Обществу градостроительного плана земельного участка под размещение здания кафе на 60 посадочных мест с офисными помещениями, последнее обратилось в Управление с соответствующим заявлением.

По итогам рассмотрения возбужденного на основании данного заявления дела N 35/05-АМЗ-2012 Управление 14.06.2012 приняло решение, в соответствии с которым признало бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по рассмотрению заявления Общества о подготовке и утверждении градостроительного плана, а также в неутверждении градостроительного плана, нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Администрации также выдано предписание от 14.06.2012, согласно которому ей надлежит утвердить градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 21:01:010109:0104, расположенного по адресу: г. Чебоксары, пр. М. Горького, для размещения кафе на 60 посадочных мест с офисными помещениями.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 7, 17 статьи 4, частью 1 статьи 15, статьей 22, частью 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание не соответствуют действующему законодательству, нарушают права и законные интересы Администрации, и удовлетворил заявленные требования.

Первый арбитражный апелляционный согласился с выводом суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: 1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (часть 1).

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2).

На основании статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие основные функции: 1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; 2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; 3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; 4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленный данной нормой запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, по настоящему делу в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации наступление либо возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом.

Оспариваемым решением Управления органу местного самоуправления в качестве нарушения вменяются нерассмотрение заявления Общества о выдаче градостроительного плана земельного участка и неутверждение градостроительного плана, что лишило Общество возможности подготовить проектную документацию для получения разрешения на строительство кафе.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводам о том, что антимонопольный орган в оспариваемом решении не устанавливал наличие признаков ограничения конкуренции в связи с действиями (бездействием) Администрации; не выявлял, каким хозяйствующим субъектам ее действиями (бездействием) предоставлены преимущества по сравнению с Обществом, на каком товарном рынке совершено нарушение.

В чем выразилось необоснованное препятствование Обществу осуществлению хозяйственной деятельности в том содержательно-правовом смысле, который придается Законом о защите конкуренции, каким образом действиями (бездействием) Администрации нарушаются положения данного закона, к каким негативным последствиям в сфере конкуренции это может привести, антимонопольный орган не доказал, а суды в данном случае не установили.

Как правильно указали суды, возможное нарушение Администрацией положений действующего законодательства не свидетельствует одновременно о нарушении ею Закона о защите конкуренции.

Таким образом, антимонопольный орган в рассматриваемом случае не доказал законность и обоснованность принятых им решения и предписания; решение антимонопольного органа не соответствует Закону о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы Администрации.

На основании изложенного суды правомерно удовлетворили требование Администрации и признали недействительными решение и предписание антимонопольного органа.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Ссылка заявителя на судебные акты, принятые по другим делам, несостоятельна, поскольку данные акты приняты с учетом конкретных обстоятельств, имевших место по данным спорам.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 28.09.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2013 по делу N А79-9127/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова