Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 мая 2013 г. N Ф01-8525/13 по делу N А43-17242/2012

Нижний Новгород

27 мая 2013 г.

Дело N А43-17242/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 20.05.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 27.05.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Забурдаевой И.Л., Чигракова А.И.

при участии представителей

от заявителя: Селезневой О.Н. (удостоверение от 30.10.2012 N 123901),

от заинтересованного лица: Масловой И.Л. (доверенность от 05.02.2013 N 100-01-3/13ж),

Забурдаевой Ю.Е. (доверенность от 30.08.2012 N 100-01-499/12ж),

от третьего лица - общества с ограниченной ответственностью "Акватория развлечений":

Скляниной Т.М. (доверенность от 03.09.2012),

Солдатовой Е.В. (доверенность от 16.01.2013)

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы

заместителя прокурора Нижегородской области и общества с ограниченной

ответственностью "Акватория развлечений"

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.02.2013,

принятое судьями Мукабеновым И.Ю., Ивановым А.В., Леоновым А.В.,

по делу N А43-17242/2012

по заявлению заместителя прокурора Нижегородской области

о признании недействующим решения Городской Думы города Нижнего Новгорода,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, -

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области, общество с ограниченной ответственностью "Акватория развлечений" и администрация города Нижнего Новгорода,

и у с т а н о в и л :

заместитель прокурора Нижегородской области (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением к Городской Думе города Нижнего Новгорода (далее - Городская Дума) о признании недействующими пункта 1 и приложения N 21 решения от 26.04.2012 N 43 "О внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода" в части изменения функционального зонирования земельного участка, расположенного по адресу: город Нижний Новгород, проспект Гагарина, дом 60, с зоны О-2 - зоны многофункциональной общественной застройки местного значения на зону Осп-с - зону спортивно-рекреационного и развлекательного назначения.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области (далее - Управление), общество с ограниченной ответственностью "Акватория развлечений" (далее - Общество) и администрация города Нижнего Новгорода (далее - Администрация).

Решением суда от 14.02.2013 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Прокурор и Общество не согласились с принятым судебным актом и обратились в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

Заявители жалоб считают, что суд неправильно применил статьи 24, 28, 34, 41 и 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 41 и 85 Земельного кодекса Российской Федерации, неполно исследовал обстоятельства дела, сделал выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела. По их мнению, оспариваемое решение является незаконным, принято без соблюдения порядка организации и проведения публичных слушаний, с нарушением Регламента, утвержденного решением Городской Думы от 29.11.2006 N 38 (далее - Регламент). Решение Городской Думы об изменении функционального зонирования спорного земельного участка нарушает право Общества на пользование участком в соответствии с видом его разрешенного использования, так как ограничивает возможность строительства аквапарка в комплексе с торгово-развлекательным центром. Представленные в дело документы подтверждают намерение Общества построить запланированный объект, получив законным путем разрешение на строительство. Кроме этого, оспариваемое решение нарушает права Управления, поскольку невозможность использования земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования может повлечь предъявление Обществом (арендатором земельного участка) требования о компенсации понесенных расходов на выполнение инженерно-геологических изысканий, на подготовку проектной документации.

Подробно позиции Прокурора и Общества изложены в жалобах и поддержаны представителями в судебном заседании.

Городская Дума в отзыве и представители в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Управление в отзыве поддержало доводы жалоб и заявило ходатайство об их рассмотрении без участия представителя.

Администрация, извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направила.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 20.05.2013.

Законность принятого Арбитражным судом Нижегородской области решения проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, по итогам торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, находящегося в федеральной собственности, Управление (арендодатель) и общество с ограниченной ответственностью "Век" (арендатор) заключили договор от 14.12.2009 N 0421/18.

По условиям договора арендодатель предоставил арендатору земельный участок общей площадью 42 500 квадратных метров с кадастровым номером 52:18:0070184:9, находящийся по адресу: город Нижний Новгород, проспект Гагарина, дом 60 (категория земельного участка - земли населенных пунктов; вид разрешенного использования - для строительства в соответствии с видами разрешенного использования).

ООО "Век" и Общество заключили договор от 14.07.2011 уступки прав и обязанностей по договору от 14.12.2009 N 0421/18 аренды земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в соответствии с которым с согласия Управления все права и обязанности арендатора по договору аренды перешли к Обществу.

Распоряжением Управления от 14.03.2012 N 100 изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 52:18:0070184:9: вид разрешенного использования "для строительства в соответствии с видами разрешенного использования" изменен на вид "для строительства многофункционального комплекса с размещением объектов спортивного, торгового, обслуживающего назначения".

Городская Дума в соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 24 Устава города Нижнего Новгорода приняла решение от 26.04.2012 N 43 "О внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода" (далее - решение N 43).

Указанное решение опубликовано в городской еженедельной газете "День города. Нижний Новгород", от 10-15.05.2012 N 36(663) и от 11.05.2012 N 37(664).

Согласно пункту 1 данного решения в генеральный план города Нижнего Новгорода внесены изменения в части границ функциональных зон на Сводной схеме функционально-планировочной организации территории города Нижнего Новгорода согласно приложениям N 1 - 25.

В соответствии с приложением N 21 к решению зона многофункциональной общественной застройки местного значения О-2 по проспекту Гагарина в Советском районе изменена на зону спортивно-рекреационного назначения и развлекательного назначения Осп-с. Границы внесения изменений отмечены в приложении графическим образом.

Вследствие изменения границ функциональных зон земельный участок с кадастровым номером 52:18:0070184:9 был включен в зону Осп-с.

Прокурор счел, что решение N 43 (пункт 1, приложение N 21) об изменении границ функциональных зон принято без учета результатов публичных слушаний (предложений заинтересованных лиц), создает препятствия для осуществления Обществом экономической деятельности на спорном земельном участке, нарушает права и законные интересы Российской Федерации, и обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьями 191, 192, 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1, 9, 23, 24, 28, 39, 44, 48, 51 и 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.01.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 29 Устава города Нижнего Новгорода, пунктами 46.1 и 46.2 Правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде, утвержденных постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 15.11.2005 N 89 (далее - Правила землепользования), суд отказал в удовлетворении заявленного требования. Суд исходил из того, что Городская Дума наделена полномочиями по внесению изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода; обязательный порядок проведения публичных слушаний по вопросу изменения границ функциональных зон соблюден; доказательств нарушения прав и законных интересов Общества и Управления в дело не представлено.

Рассмотрев кассационные жалобы, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для их удовлетворения.

В соответствии с частью 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим, если полагает, что оспариваемый акт или его отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.01.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении муниципального строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

В соответствии со статьей 29 Устава города Нижнего Новгорода Городская Дума является представительным органом местного самоуправления. К полномочиям Городской Думы в числе прочего относится принятие правовых актов, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города.

В силу пункта 3 части 1 статьи 18 Кодекса генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований.

В пункте 2 статьи 1 Кодекса определено, что территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В части 1 статьи 9 Кодекса определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1 статьи 24 Кодекса).

Таким образом, принятие генерального плана как документа территориального планирования, внесение в него изменений, определение функциональных зон, относится к полномочиям органов государственной власти городского округа. Решение N 43 принято Городской Думой в пределах предоставленных ей полномочий.

Согласно частям 11 и 12 статьи 9 Кодекса генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов должны утверждаться на срок не менее чем двадцать лет. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В части 3 статьи 23 Кодекса установлено, что генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, в том числе, параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Кодекса).

Подготовка и утверждение генерального плана поселения (городского округа) осуществляется в соответствии со статьей 24 Кодекса.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2). Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Кодекса и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3). Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10). Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (часть 11). Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа (часть 12). Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (часть 13). Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 Кодекса (часть 17).

Публичные слушания по проектам генеральных планов городских округов проводятся в соответствии со статьей 28 Кодекса.

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке (часть 1 статьи 28 Кодекса).

В соответствии с частью 2 статьи 28 Кодекса порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений данной статьи.

Согласно части 6 статьи 28 Кодекса участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний.

В части 7 статьи 28 Кодекса установлено, что заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Глава местной администрации с учетом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку (часть 9 статьи 28 Кодекса).

Как видно из материалов дела и установил суд, постановлением от 17.03.2010 N 22 Городская Дума утвердила генеральный план города Нижнего Новгорода до 2030 года в границах существующей городской черты.

Администрация 22.02.2012 на основании статьи 24 Кодекса в соответствии с предоставленными полномочиями издала постановление N 678 о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода. Департаменту градостроительного развития и архитектуры администрации поручено обеспечить подготовку проекта соответствующего решения.

Вопрос о внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода по 25 территориям был обсужден на заседании комиссии по землепользованию и застройке в городе Нижнем Новгороде (протокол от 24.02.2012 N 94). Комиссия приняла решение о необходимости проведения публичных слушаний.

Постановлением главы города Нижнего Новгорода от 05.03.2012 N 13-п публичные слушания назначены на 29.03.2012. Постановление опубликовано в газете "День города. Нижний Новгород" от 11.03.2012 N 18(645).

По результатам публичных слушаний, в том числе по вопросу о внесении изменений в части функционального зонирования территории по проспекту Гагарина, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером 52:18:0070184:9, с зоны О-2 на зону Осп-с, составлен протокол от 29.03.2012.

Согласно протоколу, в публичных слушаниях приняли участие глава города Нижнего Новгорода, представители Городской Думы, Администрации, заинтересованных юридических лиц и жители города, в том числе представители Управления и Общества.

Указанные лица участвовали в обсуждении вопроса о внесении изменений функционального зонирования территории по проспекту Гагарина, высказывали свои мнения, предложения.

Заключение о результатах публичных слушаний утверждено 06.04.2012 председателем комиссии по землепользованию и застройке в городе Нижнем Новгороде; главе Администрации рекомендовано вынести на заседание Городской Думы проект решения о внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода.

Вопрос о внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода вынесен на заседание Городской Думы, которое должно было состояться 25.04.2012. В связи с отсутствием кворума заседание не состоялось (стенограмма от 25.04.2012). Голосование, в том числе и по вопросу внесения изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, в соответствии с процедурой, предусмотренной статьей 65 Регламента, состоялось опросным путем (письмо главы города Нижнего Новгорода от 25.04.2012 N 100-02-265/12-ис, информация о голосовании опросным путем).

Решение N 43 о внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода в части изменения границ функциональных зон Городская Дума приняла в соответствии с предоставленной ей законом компетенцией (статьи 9, 24 Кодекса), большинством голосов депутатов. Документы, подтверждающие несоблюдение Городской Думой Регламента, в материалы дела не представлены.

Доводы Общества о том, что оно не было уведомлено о предстоящих изменениях функционального зонирования участка по проспекту Гагарина, дом 60, и о проведении публичных слушаний, отклоняются, как противоречащие материалам дела.

С учетом изложенного вывод суда о соблюдении установленных требований к порядку и принятию оспариваемого решения является верным.

Доказательств, свидетельствующих о том, что решение создало препятствия для осуществления законной предпринимательской деятельности Общества, привело к возникновению у него убытков, не представлено.

Суд установил, что изменение функциональной зоны О-2 на зону Осп-с (соответствующая ей в Правилах землепользования территориальная зона ЦС-3, для которой установлен условно разрешенный вид использования) не ущемляет права Общества на осуществление строительства на спорном земельном участке.

В силу положений Правил землепользования на спорном земельном участке возможно строительство многофункционального комплекса с размещением на нем объектов спортивного, торгового, обслуживающего назначения после получения разрешения на условно разрешенный вид использования. Необходимость соблюдения определенной процедуры предоставления разрешения не может рассматриваться как нарушение прав Общества и не свидетельствует о незаконности оспариваемого решения.

Довод Прокурора о возможности в будущем предъявления Обществом требований к Управлению о компенсации затрат носит предположительный характер, не свидетельствует о нарушении прав Управления и не может служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

При таких обстоятельствах суд обоснованно отказал Прокурору в удовлетворении заявленного требования.

Арбитражный суд Нижегородской области не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационные жалобы удовлетворению не подлежат.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Прокурора не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации он освобожден от уплаты государственной пошлины.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы Общества в сумме 1000 рублей относятся на заявителя. Излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1000 рублей подлежит возврату заявителю из федерального бюджета на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.02.2013 по делу N А43-17242/2012 оставить без изменения, кассационные жалобы заместителя прокурора Нижегородской области и общества с ограниченной ответственностью "Акватория развлечений" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Акватория развлечений" из федерального бюджета государственную пошлину с кассационной жалобы в сумме 1000 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 12.03.2013 N 12.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

И.Л. Забурдаева А.И. Чиграков