Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 4 июля 2013 г. N Ф01-9364/13 по делу N А17-5753/2012

Нижний Новгород

04 июля 2013 г.

Дело N А17-5753/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 02.07.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 04.07.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.

при участии представителей

от заявителя: Лямзина А.С. (доверенность от 17.09.2012 N 17-09/12),

от ответчика: Маракасовой Д.В. (доверенность от 06.12.2012 N 02-30/3762),

от третьего лица: Малиновской Л.В. (доверенность от 01.07.2013)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя -

Управления благоустройства администрации города Иванова

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 23.11.2012,

принятое судьей Калиничевой М.С., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13.02.2013,

принятое судьями Ившиной Г.Г., Караваевой А.В., Кононовым П.И.,

по делу N А17-5753/2012

по заявлению Управления благоустройства администрации города Иванова

(ИНН: 3728023270, ОГРН: 1023700547881)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области

(ИНН: 3728012720, ОГРН: 1023700560619)

о признании недействительными решения и предписания,

третье лицо - муниципальное бюджетное учреждение

"Служба заказчика по содержанию кладбищ"

(ИНН: 3702667513, ОГРН: 1123702005569),

и у с т а н о в и л :

Управление благоустройства администрации города Иванова (далее - Управление благоустройства) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее - УФАС по ИО) от 18.07.2012 по делу N 02-30/2012-008, в соответствии с которым действия заявителя признаны нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), а также выданного на его основании предписания.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное бюджетное учреждение "Служба заказчика по содержанию кладбищ" (далее - Учреждение).

Решением суда первой инстанции от 23.11.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционного суда от 13.02.2013 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Управление благоустройства не согласилось с принятыми по делу судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению Управления благоустройства, суды не приняли во внимание статью 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", выводы судов не соответствуют материалам дела. Наделение бюджетного учреждения правом оказания услуг за плату подпадает под сферу действия исключения из диспозиции части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Подробно доводы Управления благоустройства изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителем в судебном заседании.

Представитель УФАС по ИО в судебном заседании возразил против доводов кассационной жалобы.

Учреждение в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании согласились с доводами Управления благоустройства.

Законность принятых Арбитражным судом Ивановской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, во исполнение решения и предписания УФАС по ИО от 12.10.2010 по делу N 02-30/051 Ивановская городская Дума приняла решение от 28.09.2011 N 284 "О внесении изменения и дополнений в Правила предоставления ритуальных услуг на территории города Иванова специализированными службами по вопросам похоронного дела и Правила работы муниципальных кладбищ и порядок их содержания", которым внесены соответствующие изменения и дополнения в решение Ивановской городской Думы от 31.10.2000 N 377 "О мерах реализации Закона Российской Федерации "О погребении и похоронном деле" на территории города Иванова".

В обязанность администрации города Иванова вменено определить (создать) уполномоченный орган (учреждение) в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории города Иванова (пункт 2.1), а также привести свои правовые акты в соответствие с требованиями федерального законодательства и настоящим решением (пункт 2.3).

Учреждение создано в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органа местного самоуправления в сфере обеспечения содержания муниципальных кладбищ и контроля за соблюдением порядка захоронений на территории города Иваново на основании постановления администрации города Иваново от 16.12.2011 N 2923.

В уставе Учреждения, утвержденном приказом начальника Управления благоустройства, которое выступает учредителем от лица администрации города Иванова, закреплены виды деятельности третьего лица.

В УФАС по ИО поступило обращение президента Союза похоронных организаций и крематориев от 23.01.2012 N 2, в ходе рассмотрения которого были выявлены обстоятельства, сложившиеся в сфере организации похоронных услуг на территории города Иваново, свидетельствующие о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

При осуществлении полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства УФАС по ИО выявило факт наделения Учреждения одновременно функциями органа местного самоуправления и функциями хозяйствующего субъекта.

По признакам нарушения заявителем части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции приказом УФАС от 14.05.2012 N 69 возбуждено дело N 02-30/2012-008 о нарушении антимонопольного законодательства.

На основании совокупного анализа пунктов 2.1, 2.2, 2.3 устава Учреждения антимонопольный орган установил, что Учреждение наделено полномочиями органа местного самоуправлении по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронений, формированию и содержанию муниципального архива, отнесенных к вопросам местного значения городского округа пунктами 22, 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении).

В пунктах 2.3.10 - 2.3.11 Учреждения предусмотрено осуществление Учреждением предпринимательской деятельности. На основании анализа устава, письменных пояснений Управления благоустройства и Учреждения, договоров с хозяйствующими субъектами (от 24.04.2012 N 1 с МУП "Ритуал", от 10.05.2012 N 18 с ИП Плиско Д.В., от 11.05.2012 N 23 с ООО "Зевс"), актов выполненных работ, платежных документов об оплате хозяйствующими субъектами денежных средств по договорам УФАС по ИО признало установленным факт осуществления Учреждением предпринимательской деятельности в виде предоставления платных услуг по обеспечению хозяйствующим субъектам технических условий для установки ими намогильных сооружений.

Рассмотрев материалы дела о нарушении антимонопольного законодательства, комиссия УФАС приняла решение от 18.07.2012, согласно которому действия Управления благоустройства, выразившиеся в наделении Учреждения функциями органа местного самоуправления и функциями хозяйствующего субъекта, признаны нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите прав потребителей.

На основании пункта 3 резолютивной части решения Управлению благоустройства выдано предписание N 02-30/2012-008 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и обязании в срок до 20.09.2012 исключить совмещение в полномочиях Учреждения функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта.

Посчитав, что решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными, Управление благоустройства обратилось в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 4 и 15 Закона о защите конкуренции, статьями 2, 16 и 17 Закона о местном самоуправлении, статьей 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении), статьей 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" и Уставом города Иваново, принятым решением Ивановской городской Думы от 14.10.2005 N 613 (далее - Устав), суд первой инстанции пришел к выводу, что совмещение Учреждением функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта является нарушением антимонопольного законодательства.

Второй арбитражный апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции указанный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (часть 1 статьи 3 закона о защите конкуренции).

В части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В пунктах 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Согласно пункту 2 статьи 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу подпункта 23 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.

Указанная правовая позиция изложена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07 и от 18.05.2011 N 17206/10.

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела. Передача функции органа местного самоуправления по содержанию и ведению муниципального земельного архива законодательством не предусмотрена.

В Уставе предусмотрено, что формирование и содержание муниципального архива, а также организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения города Иванова (пункты 22, 23 Устава).

Администрация города Иваново является исполнительно-распорядительным органом, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Иваново федеральными законами и законами Ивановской области (пункт 47 Устава).

В компетенцию администрации города Иваново входят исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения, за исключением исполнительно-распорядительных полномочий, отнесенных к компетенции Ивановской городской Думы и главы города Иваново (пункт 49 Устава).

Согласно пункту 1.1 Положения об Управлении благоустройства администрации города Иванова, утвержденного решением Ивановской городской Думы от 31.05.2006 N 150, Управление благоустройства является муниципальным казенным учреждением и создано для осуществления управленческих функций в сфере благоустройства.

Как следует из материалов дела и установили суды, Учреждение наделено властными полномочиями органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронений, формированию и содержанию муниципального архива, отнесенных к вопросам местного значения городского округа.

В силу пункта 2.3.1 устава Учреждения, утвержденного приказом начальника Управления благоустройства, Учреждение ведет учет и инвентаризацию захоронений, осуществляет выделение земельных участков для захоронений, ведение и хранение книг регистрации захоронений умерших, формирование и сохранность архивного фонда документов по вопросам погребения; осуществляет контроль за соблюдением требований, установленных нормативными актами органов местного самоуправления, при осуществлении деятельности на местах погребений хозяйствующими субъектами.

В пунктах 2.3.10 и 2.3.11 устава Учреждения предусмотрено осуществление им предпринимательской деятельности.

Следовательно, суды пришли к обоснованному выводу о том, что Учреждение совмещает функции органа местного самоуправления и функции хозяйствующего субъекта, и правомерно признали действия Управления благоустройства, выразившиеся в наделении Учреждения функциями органа местного самоуправления и функциями хозяйствующего субъекта, нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите прав потребителей.

Ссылка Управления благоустройства на пункт 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" обоснованно отклонена судами, поскольку указанная норма не предусматривает возможности совмещения оказания услуг с выполнением функций органа власти.

Пункт 5 статьи 9.2 названного закона, вопреки мнению заявителя, также не подлежит применению в рассматриваемом случае, поскольку определяет порядок осуществления бюджетным учреждением полномочий органов государственной власти по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.

Как верно указали суды, виды деятельности, регламентированные уставом Учреждения, не свидетельствуют о наделении Учреждения полномочиями по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами, подлежащих исполнению исключительно в денежной форме.

При таких обстоятельствах суды правомерно признали спорные решение и предписание законными.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Ивановской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Управления благоустройства не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление благоустройства освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 23.11.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13.02.2013 по делу N А17-5753/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления благоустройства администрации города Иванова - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова