Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18 июля 2013 г. N Ф01-9807/13 по делу N А28-900/2013

Нижний Новгород

18 июля 2013 г.

Дело N А28-900/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15.07.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 18.07.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Башевой Н.Ю., Забурдаевой И.Л.

без участия представителей

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

индивидуального предпринимателя Воробьева Валерия Юрьевича

на решение Арбитражного суда Кировской области от 24.04.2013,

принятое судьями Агалковой Н.В., Волковой С.С., Едоминой С.А.,

по делу N А28-900/2013

по заявлению индивидуального предпринимателя Воробьева Валерия Юрьевича

(ИНН: 432900173175, ОГРН: 304432908200028)

к Слободской городской Думе о признании недействующими нормативных правовых актов

и у с т а н о в и л :

индивидуальный предприниматель Воробьев Валерий Юрьевич (далее - ИП Воробьев В.Ю., Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Слободской городской Думе (далее - Дума) о признании недействующими Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом на территории МО "Город Слободской", утвержденного решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/160 (далее - Положение N 19/160), в части пунктов 1.2 (абзац 8) и пункта 3.2.3, Правил пользования автобусами на территории МО "Город Слободской", утвержденных решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/161 (далее - Правила N 19/161), в части пункта 2.3, решения Слободской городской Думы от 20.12.2006 N19/162 (далее - Решение N 19/162) в части пункта 2.1, Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта на территории города Слободского, утвержденного решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N19/162 (далее - Порядок N 19/162), в части статьи 1 (абзац 2), пунктов 2.8, 3.1, 3.5.

В обоснование требований заявитель указал на противоречие нормативных актов в обжалуемой части пункту 55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 N 200 (далее - Правила N 200), пунктам 4, 7 Временных правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации, утвержденных первым заместителем Минтранса Российской Федерации 29.09.1997 (далее - Временные правила), а также полагает, что в соответствии с положениями части 2 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Устав автомобильного транспорта) разработка и утверждение порядка организации различных видов перевозок и багажа относятся к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, а не органов местного самоуправления, поэтому пункт 3.1. Порядка N 19/162, устанавливающий в качестве основания для осуществления перевозок пассажиров по городскому маршруту наличие распоряжения администрации города Слободского об утверждении графика движения по маршруту определенного перевозчика и договора между администрацией города Слободского и перевозчиком, не соответствует части 1 статьи 19 Устава автомобильного транспорта, положение абзаца 8 пункта 1.2. Положения N 19/160 о заключении договора с администрацией города Слободского, являющегося основанием для осуществления перевозок по маршруту, не соответствует пункту 13 статьи 2, части 1 статьи 20 Устава автомобильного транспорта; пункт 2.3 Правил N 19/161, устанавливающий выпуск перевозчиком маршрутов на линию в соответствии с маршрутом и графиком, утвержденными администрацией города Слободского, противоречит части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации. Нарушение своих прав и законных интересов ИП Воробьев В.Ю. обосновывает также запретом заниматься деятельностью по перевозке пассажиров, установленным судебным актом по делу N А28-10428/2012, вступившим в законную силу 28.03.2013.

Решением суда первой инстанции от 24.04.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Предприниматель не согласился с решением суда и обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить его.

Ссылаясь на статьи 34, 55, 56 Конституции Российской Федерации, статьи 23, 49, пункт 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, Устав автомобильного транспорта, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Правила N 200, Временные Правила, заявитель считает, что оспариваемыми нормативными актами Думы нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, поскольку запрещают ему, как лицу, не заключившему договор с муниципальным образованием, заниматься не запрещенной законом предпринимательской деятельностью. По его мнению, действующим законодательством не предусмотрена обязанность лица, осуществляющего автобусные пассажирские перевозки, заключать соответствующий договор с муниципальным образованием. ИП Воробьев В.Ю. полагает, что самостоятельно должен утверждать расписание движения автобусов, как должностное лицо, отвечающее за организацию пассажирских перевозок своими автобусами.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и дополнении к ней.

Предприниматель представил ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в его отсутствие.

Дума в отзыве на кассационную жалобу против доводов ИП Воробьева В.Ю. возразила, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направила.

Законность принятого Арбитражным судом Кировской области решения проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ИП Воробьев В.Ю. осуществлял предпринимательскую деятельность с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя - 18.09.2003.

Предпринимателю 14.07.2003 Кировским областным отделением РТИ выдана лицензия N АСС-43-348957 на осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, сроком действия до 15.07.2013.

В газете "Слободские куранты" N 199(12516) 30.12.2006 опубликованы Положение N 19/160, Правила N 19/161, Решение N 19/162 и Порядок N19/162.

Абзац 8 пункта 1.2 Положения N 19/160 определяет понятие перевозчика - юридические и физические лица (индивидуальные предприниматели), оказывающие услуги по перевозке пассажиров на основании заключенного с администрацией города договора.

Пункт 3.2.3 Положения N 19/160 устанавливает полномочия администрации города Слободского по утверждению один раз в год с 1 по 31 декабря графиков движения по городским маршрутам пассажирского транспорта на следующий календарный год без права пролонгации.

В силу пункта 2.1 Решения N 19/162 Администрация города обязана обеспечить привлечение юридических и физических лиц к транспортному обслуживанию населения города на основании заключенных договоров в установленном действующим законодательством порядке. Заключение договоров проводить при наличии утвержденного регулярного маршрута и графика движения по нему.

Абзац второй статьи 1 Порядка N 19/162 определяет понятие графика движения - регламент, утвержденный администрацией города, определяющий время отправления транспортного средства с начального, промежуточного и конечного пунктов маршрута, интервал движения, время технологических перерывов и другие сведения о маршруте.

Пункт 2.8 Порядка N 19/162 устанавливает срок утверждения Администрацией города графиков движения - один раз в год, с 1 по 31 декабря, на следующий календарный год, кроме вновь открываемых маршрутов.

В пункте 3.1 Порядка N 19/162 установлены основания для осуществления перевозки пассажиров по определенному городскому регулярному маршруту: распоряжение администрации города об утверждении графика движения по маршруту конкретного перевозчика и договор, заключенный между администрацией города и перевозчиком в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

На основании пункта 3.5. Порядка N 19/162 утверждение графика движения регулярного городского маршрута производится на основании распоряжения Администрации города на срок до 1 года.

В Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей 7.02.2013 внесена запись о прекращении данной деятельности заявителем. ИП Воробьев В.Ю. связывает прекращение деятельности в качестве индивидуального предпринимателя с принятием Арбитражным судом Кировской области судебного акта по делу N А28-10428/2012 -337/28, которым ему запрещено осуществлять пассажирские перевозки по регулярному городскому маршруту N 2 муниципального образования "Город Слободской".

Посчитав, что Положение N 19/160 в части пунктов 1.2 (абзац 8) и 3.2.3, Правила N 19/161 в части пункта 2.3, Решение N 19/162 в части пункта 2.1, Порядок N 19/162 в части статьи 1 (абзац 2), пунктов 2.8, 3.1, 3.5 не соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и препятствуют ИП Воробьеву В.Ю. осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с выданной лицензией, заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании нормативных актов Думы в обжалуемой части недействующими.

Руководствуясь статьями 71, 72, 130, 132 Конституции Российской Федерации, статьями 29, 192, 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 426 и 789 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 16, 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", статьями 5, 19 Устава автомобильного транспорта, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что нормативные акты Думы в оспариваемой части соответствовали действующему законодательству, не нарушали права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены решения суда первой инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе относительно создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа, по которым органы местного самоуправления вправе издавать необходимые муниципальные правовые акты, которые, в свою очередь, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации (статьи 7 (часть 4), 16 (пункт 7 части 1), 17 (пункт 1 части 1) Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В силу статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Следовательно, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения муниципального образования возложены на органы местного самоуправления. При этом формы, в которых органы местного самоуправления осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены.

На основании частей 1 и 2 статьи 19 Устава автомобильного транспорта регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок, регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования.

Понятие транспорта общего пользования определено в части 1 статьи 789 Гражданского кодекса Российской Федерации: перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, публикуются в установленном порядке. Договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором (статья 426 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Действующим законодательством не определены единые правила организации местными органами власти пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам общего пользования.

При этом ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Устав автомобильного транспорта, ни Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112, регулирующие гражданские правоотношения между перевозчиками и пассажирами, не определяют порядок предоставления субъектам предпринимательской деятельности права на оказание услуг по перевозке граждан транспортом общего пользования и не устанавливают порядок заключения между перевозчиком и органом местного самоуправления договоров на право транспортного обслуживания населения.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно посчитал, что, Дума вправе самостоятельно урегулировать вопросы, связанные с обеспечением наиболее безопасных условий перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам, укреплением транспортной дисциплины, удовлетворением потребностей населения в пассажирских перевозках, развитием конкуренции между перевозчиками, повышением культуры и качества обслуживания, в том числе самостоятельно определять на конкурсной основе перевозчиков, обслуживающих городские маршруты пассажирского транспорта, либо предоставить полномочия на осуществление данных мероприятий исполнительному органу.

Указанное согласуется с изложенной в определениях от 14.03.2001 N 55-О и от 29.05.2007 N 345-О-О правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой система отношений между перевозчиками на конкретных автобусных маршрутах и органами местного самоуправления устанавливается нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, причем они вправе выбрать любую форму, не противоречащую Конституции Российской Федерации.

Частью 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ определено понятие муниципального правового акта - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления.

Оспариваемые заявителем нормативные акты Думы не регулируют гражданско-правовые отношения между перевозчиком и пассажиром, а определяют организацию транспортного обслуживания населения в границах городского округа, что также следует из положений пункта 7 части 1 статьи 8, пункта 9 части 5 статьи 32 Устава муниципального образования "Город Слободской", утвержденного решением Слободской городской Думы Кировской области от 28.06.2005 N 57/597.

При таких обстоятельствах суд сделал правильный вывод о том, что доводы заявителя основаны на ошибочном толковании перечисленных норм действующего законодательства.

Положение N 19/160, Правила N 19/161, Решение N 19/162, Порядок N 19/162 приняты надлежащим органом и опубликованы в официальном источнике информации.

Доводы ИП Воробьева В.Ю. о создании препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности в виде необходимости осуществления перевозок на основании договора с администрацией города Слободского, определенного количества автобусов при осуществлении перевозок транспортом общего пользования, а также права администрации города Слободского утверждать расписание движения автобусов путем изъятия этих прав у владельцев автобусов, Арбитражный суд Кировской области правомерно отклонил как несостоятельные.

Ссылка заявителя на право владельца автобусов утверждать расписание движения таких автобусов, установленное абзацем первым пункта 55 Правил N 200, отклоняется судом кассационной инстанции в силу следующего.

Пунктом 1 Правил N 200 определено, что данные Правила устанавливают основные принципы организации пассажирских перевозок, порядок работы эксплуатационной службы республиканских объединений и главных управлений автомобильного транспорта, транспортных управлений, управлений пассажирского автомобильного транспорта, производственных объединений пассажирского автомобильного транспорта и автовокзалов и пассажирских автостанций, автотранспортных предприятий системы Министерства автомобильного транспорта РСФСР, осуществляющих пассажирские перевозки (далее - "автотранспортные предприятия и организации").

Правила N 200 устанавливают лишь порядок работы эксплуатационных служб, транспортных управлений, автотранспортных предприятий и организаций, работников министерства, имеющих отношение к работе пассажирского автотранспорта, и не распространяются на органы местного самоуправления. Правила N 200 являются ведомственным нормативным актом, который не был официально опубликован, следовательно, не влечет правовых последствий и не может являться основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

Пунктом 3 Временных правил определено, что целью Временных правил является установление прав, обязанностей и ответственности пассажиров и перевозчиков, а также порядка их взаимоотношений при осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Российской Федерации. Следовательно, Временные правила также вводились для регулирования иных правоотношений, чем обжалуемые заявителем акты органа местного самоуправления, поэтому ссылка заявителя на пункты 4 и 7 Временных правил основана на ошибочном толковании данного ведомственного акта.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемые пункты Положения N 19/160, Правил N 19/161, Решения N 19/162 и Порядка N 19/162 соответствуют действующему законодательству, не нарушают права и интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, и обоснованно отказал Предпринимателю в удовлетворении заявленных требований.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку, изменение которой в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Кировской области правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Предпринимателя удовлетворению не подлежит.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы в сумме 100 рублей относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 24.04.2013 по делу N А28-900/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Воробьева Валерия Юрьевича - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы отнести на индивидуального предпринимателя Воробьева Валерия Юрьевича.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

Н.Ю. Башева И.Л. Забурдаева