Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22 августа 2013 г. N Ф01-10323/13 по делу N А79-11770/2012

Нижний Новгород

22 августа 2013 г.

Дело N А79-11770/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 19.08.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 22.08.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя -

администрации города Чебоксары

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 18.02.2013,

принятое судьей Павловой О.Л., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2013,

принятое судьями Захаровой Т.А., Урлековым В.Н., Протасовым Ю.В.,

по делу N А79-11770/2012

по заявлению администрации города Чебоксары

к Управлению Федеральной антимонопольной службы

по Чувашской Республике - Чувашии

(ИНН: 2128054518, ОГРН: 1042128010660)

о признании недействительным пункта 1 решения,

третьи лица - открытое акционерное общество "Стройтрест N 3",

открытое акционерное общество "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств", закрытое акционерное общество "Эверест",

и у с т а н о в и л :

администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 17.07.2012 по делу N 201-АМЗ-2011.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество "Стройтрест N 3" (далее - ОАО "Стройтрест N 3"), открытое акционерное общество "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" (далее - ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств"), закрытое акционерное общество "Эверест" (далее - ЗАО "Эверест").

Решением суда от 18.02.2012 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2013 решение оставлено без изменения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Заявитель жалобы со ссылкой на нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" указывает, что суды не учли того, что на данный момент на спорном земельном участке ОАО "Стройтрест N 3" ведутся строительно-монтажные работы; ОАО "Стройтрест N 3" заключило с группой граждан договоры на долевое участие в строительстве, следовательно, спорный земельный участок находится в залоге у участников долевого строительства (залогодержателей), то есть не свободен от прав третьих лиц и не может быть предметом торгов. Суды неправомерно не привлекли к участию в деле Управление Росреестра по Чувашской Республике и орган кадастрового учета по Чувашской Республике, поскольку принятые судебные акты затрагивают их права и интересы. На момент предоставления земельного участка ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" для целей, не связанных со строительством, проведение процедуры торгов не было предусмотрено.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Администрация заявила ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителя.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направили.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в ходе осуществления мониторинга на предмет соблюдения юридическими лицами антимонопольного законодательства Управление выявило в средстве массовой информации (газете "Чебоксарские новости" N 92 от 27.08.2011) информацию о планируемом строительстве ОАО "Стройтрест N 3" многоквартирного жилого дома со встроенными предприятиями обслуживания на земельных участках с кадастровыми номерами 21:01:020902:84 (поз. N 1), 21:01:020902:85 (поз. N 2) и 21:01:020902:82 (поз. N 3).

С целью проверки выявленной информации Управление возбудило в отношении Администрации дело N 201-АМЗ-2011 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе проверки Управление установило, что Администрация не провела аукцион по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков для строительства жилых домов переменной этажности 11-10 со встроенно-пристроенными предприятиями бытового обслуживания с кадастровыми номерами 21:01:020902:84, 21:01:020902:85 и 21:01:020902:82.

По результатам проверки комиссия Управления вынесла решение от 17.07.2012 N 201-АМЗ-2011, в соответствии с которым признала бездействие Администрации, выразившееся в непроведении аукциона на предоставление права аренды земельного участка под жилищное строительство, которое привело (могло привести) к ограничению конкуренции - исключению возможности участия неограниченного круга лиц, претендующих на право заключения договора аренды земельного участка в целях жилищного строительства, нарушающими части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (пункт 1); производство по делу, возбужденному по признакам нарушения органом местного самоуправления, ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" и ОАО "Стройтрест N 3" статьи 16 Закона о защите конкуренции прекращено (пункт 2).

Администрация не согласилась с пунктом 1 решения антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, статьями 29, 30, 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 3 части 1 статьи 4, пунктом 2 статьи 16, статьей 18 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", подпунктом "б" пункта 2 статьи 26 Федерального закона Российской Федерации от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования, при этом исходил из правомерности принятого антимонопольным органом решения.

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права, согласился с выводами суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из указанной нормы следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Суды установили, что распоряжением Администрации от 15.09.2003 N 2449-р ЧМУП "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" предоставлен из земель поселений земельный участок площадью 26 140 квадратных метров для содержания и обслуживания стоянки металлических гаражей (СМГ) "Лесное" по улице Ленинского Комсомола сроком на 5 лет.

На основании указанного распоряжения орган местного самоуправления (арендодатель) и ЧМУП "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" (арендатор) заключили договор аренды земельного участка от 05.05.2005 N 18/987-Лг сроком действия с 15.09.2008 по 14.09.2009, по условиям которого арендодатель сдает, а арендатор принимает во временное владение и пользование земельный участок общей площадью 26 140 квадратных метров, кадастровый номер 21:01:020902:0033, категория земель - "земли поселения", для содержания и обслуживания стоянки металлических гаражей (СМГ) "Лесное", в том числе в охранной зоне электрокабеля площадью 364 квадратных метра; в охранной зоне газопровода - 194 квадратных метра; в охранной зоне канализации - 468 квадратных метров; в охранной зоне водопровода - 6379 квадратных метров, расположенный по улице Ленинского Комсомола в городе Чебоксары.

Распоряжением органа местного самоуправления от 05.07.2007 N 2122-р ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" разрешено на ранее предоставленном земельном участке в течение одного года проектирование многоуровневой автостоянки и группы жилых домов по улице Ленинского Комсомола в городе Чебоксары со встроенными предприятиями обслуживания.

Администрация издала распоряжение от 04.03.2009 N 784-р "Об утверждении градостроительного плана и схемы расположения земельного участка на кадастровом плане под проектирование группы жилых домов переменной этажности 11-10 этажей со встроенно-пристроенными предприятиями обслуживания и многоуровневой подземной стоянкой для индивидуального автотранспорта на 250 машино-мест по ул. Ленинского Комсомола" в городе Чебоксары, в соответствии с которым разрешила изменение функционального использования земельного участка площадью 26 140 квадратных метров на проектирование группы жилых домов переменной этажности 11-10 этажей со встроено-пристроенными предприятиями обслуживания и многоуровневой подземной стоянкой для индивидуального автотранспорта на 250 машино-мест, а также утвердила градостроительный план от 19.11.2008 N RU21304000-108 и схему расположения обозначенного земельного участка на кадастровом плане от 11.01.2009 под проектирование группы жилых домов.

Распоряжением от 30.12.2009 N 5492-р орган местного самоуправления продлил срок аренды указанного земельного участка до 31.12.2010, при этом установил целевое назначение земельного участка как "содержание и обслуживание стоянки металлических гаражей "Лесное".

На основании указанного распоряжения Администрация и ЧМУП "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" заключили дополнительное соглашение от 21.01.2010 N 2 к договору аренды земельного участка от 05.05.2005 N 18/987-Лг.

Распоряжением от 26.03.2010 N 903-р орган местного самоуправления разрешил ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" на ранее предоставленном земельном участке с кадастровым номером 21:01:020902:33, площадью 26 140 квадратных метров и дополнительном земельном участке площадью 5050 квадратных метров, согласно прилагаемой выкопировке в М1:5000, в течение двух лет строительство группы жилых домов переменной этажности 11-10 этажей со встроенно-пристроенными предприятиями обслуживания и многоуровневой подземной стоянкой для индивидуального автотранспорта на 250 машино-мест по улице Ленинского Комсомола.

Во исполнение распоряжения от 26.03.2010 N 903-р Администрация и ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" 21.09.2010 заключили дополнительное соглашение N 3 к договору аренды земельного участка от 05.05.2005 N 18/987-Лг о принятии арендатором земельного участка для строительства группы жилых домов и многоуровневой подземной стоянки для индивидуального автотранспорта на 250 машино-мест, установив срок аренды земельного участка до 31.12.2012.

В дальнейшем орган местного самоуправления одобрил заключение ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" (прежний арендатор) и ОАО "Стройтрест N 3" (новый арендатор) договора от 10.05.2011 о передаче прав и обязанностей по договору аренды (перенайма), согласно которому права и обязанности прежнего арендатора, вытекающие из договора аренды земельного участка от 05.05.2005 N 18/987-ЛГ и дополнительных соглашений к нему, перешли к новому арендатору.

Земельный участок с кадастровым номером 21:01:020902:33 разделен на три земельных участка с кадастровыми номерами 21:01:020902:82, 21:01:020902:84, 21:01:020902:85, что подтверждается представленными в материалы дела кадастровыми паспортами земельного участка от 18.03.2011 N 21/301/11-19674, 21/301/11-19676, 21/301/11-19677.

Орган местного самоуправления опубликовал в газете "Чебоксарские новости" от 27.08.2011 (N 92) информацию о планируемом ОАО "Стройтрест N 3" строительстве многоквартирного жилого дома (позиции N 1, 2, 3) на указанных выше земельных участках.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду.

В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 настоящей статьи.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

- выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

- проведение работ по формированию земельного участка;

- государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 названного Кодекса;

- принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 того же Кодекса.

На основании пункта 2 статьи 16 и статьи 18 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" Земельный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 30.1 "Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности", вступившей в законную силу с 01.10.2005.

В пунктах 1 и 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта, а продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случая, установленного пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом РФ порядке правил землепользования и застройки, но не более чем через пять лет со дня введения в действие названного кодекса, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев, изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство.

В подпункте "б" пункта 2 статьи 26 Федерального закона Российской Федерации от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что в случае, если в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации частично или полностью выполнены процедуры по выбору земельного участка для строительства, но до 1 октября 2005 года не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, такой земельный участок не может быть предоставлен для жилищного строительства в аренду или собственность без проведения аукциона.

Как следует из материалов дела и установили суды, первоначальной целью получения земельного участка в аренду являлось содержание и обслуживание стоянки металлических гаражей.

В дальнейшем орган местного самоуправления изменил разрешенное использование арендуемого ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" земельного участка на - "жилищное строительство", внеся дополнительным соглашением N 3 в договор аренды соответствующие изменения.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что в нарушение статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления предоставил ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" земельный участок для жилищного строительства в аренду без проведения торгов.

Последующие действия ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" по передаче прав и обязанностей ООО "Стройтрест N 3" по договору аренды позволили последнему осуществлять жилищное строительство на земельном участке в обход установленной действующим законодательством процедуры, которой предусмотрено проведение аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

При указанных обстоятельствах антимонопольный орган правильно квалифицировал бездействие Администрации, выразившееся в непроведении аукциона на предоставление права аренды земельного участка под жилищное строительство, как нарушающее часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Довод заявителя об истечении срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства был предметом рассмотрения судов и получил надлежащую правовую оценку.

Ссылка Администрации на то, что спорный земельный участок на данный момент не свободен от прав третьих лиц, отклоняется, как несостоятельная, поскольку данное обстоятельство не свидетельствует об отсутствии нарушения Администрацией антимонопольного законодательства.

У судов не имелось оснований для привлечения к участию в деле Управления Росреестра по Чувашской Республике и органа кадастрового учета по Чувашской Республике, поскольку в рассматриваемом случае принятые по делу судебные акты не затрагивают права и законные интересы данных государственных органов.

Остальные доводы жалобы судом округа рассмотрены и отклоняются, как не обоснованные и не виляющие на правильность принятых судебных актов.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 18.02.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2013 по делу N А79-11770/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Чебоксары Чувашской Республики - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова