Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 сентября 2013 г. N Ф01-10554/13 по делу N А79-13184/2012

Нижний Новгород

06 сентября 2013 г.

Дело N А79-13184/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 30.08.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 06.09.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.

при участии представителей

от заявителя: Ефремовой Н.С. (доверенность от 29.12.2012 N 29/01-5329),

от третьего лица - индивидуального предпринимателя Ефимовой Марии Николаевны:

Солдатовой И.П. (доверенность от 08.05.2013)

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы

администрации города Чебоксары и индивидуального предпринимателя

Ефимовой Марии Николаевны

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.03.2013,

принятое судьей Павловой О.Л., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2013,

принятое судьями Захаровой Т.А., Урлековым В.Н., Кузнецовым В.И.,

по делу N А79-13184/2012

по заявлению администрации города Чебоксары

(ИНН: 2126003194, ОГРН: 1022101150037)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы

по Чувашской Республике - Чувашии

(ИНН: 2128054518, ОГРН: 1042128010660)

о признании недействительными решения и предписания,

третьи лица - индивидуальный предприниматель Ефимова Мария Николаевна,

индивидуальный предприниматель Просветова Наталия Владимировна,

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра

и картографии по Чувашской Республике,

и у с т а н о в и л :

администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 17.10.2012 по делу N 124/05-АМЗ-2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Ефимова Мария Николаевна (далее - ИП Ефимова М.Н.), индивидуальный предприниматель Просветова Наталия Владимировна (далее - ИП Просветова Н.В.), Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике.

Решением суда от 06.03.2013 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2013 решение суда отменено в части отказа Администрации в признании недействительным пункта 2 решения и предписания Управления; в данной части принят новый судебный акт об удовлетворении требования Администрации.

Администрация и ИП Ефимова М.Н. не согласились с принятыми судебными актами в части отказа в удовлетворении заявленного требования, и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами, в которых просят отменить их в данной части.

По мнению заявителя, антимонопольный орган не доказал, что рассматриваемые действия Администрации приводят или могут привести к ограничению конкуренции. Возможное нарушение Администрацией норм земельного законодательства не свидетельствует одновременно о нарушении Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). В материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие нарушение прав и законных интересов конкретных хозяйствующих субъектов. Оспариваемое решение антимонопольного органа нарушает права и законные интересы ИП Ефимовой М.Н. в сфере предпринимательской деятельности, так как ею практически завершено строительство магазина на предоставленном земельном участке.

По мнению ИП Ефимовой М.Н., выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела. Заявитель указывает, что возможное нарушение Администрацией норм земельного законодательства не свидетельствует одновременно о нарушении Закона о защите конкуренции; антимонопольный орган не доказал, что спорный действия Администрации привели к ограничению конкуренции. Отмена ненормативных актов Администрации, в соответствии с которыми ИП Ефимовой М.Н. предоставлен земельный участок, приведет к нарушению ее прав и законных интересов.

Подробно позиции заявителей изложены в кассационных жалобах и поддержаны их представителями в судебном заседании.

Управление в отзыве отклонило доводы жалобы, просило рассмотреть жалобу без участия представителя.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, жители юго-западного района города Чебоксары обратились в антимонопольный орган с заявлением о незаконности действий Администрации по предоставлению земельных участков для строительства в районе ДК "Салют" по улице Энтузиастов в городе Чебоксары.

С целью проверки поступившей информации и на основании приказа руководителя от 15.08.2012 N 315 антимонопольный орган возбудил дело N 124/05-АМЗ-2012 о нарушении антимонопольного законодательства.

При осуществлении проверочные мероприятий, Управление установило, что 19.08.2009 ИП Ефимова М.Н. обратилась в Администрацию с заявлением о выдаче исходно-разрешительной документации для размещения магазина "Соки-воды, кафетерий" по улице Энтузиастов в городе Чебоксары.

Орган местного самоуправления 27.10.2009 подготовил акт N 223 выбора земельного участка площадью 53 квадратных метров, под размещение магазина по улице Энтузиастов в районе ДК "Салют".

Администрация 10.03.2010 подготовила акт N 223/1 выбора земельного участка.

Распоряжением от 12.04.2010 N 1170-р Администрация утвердила акты выбора земельного участка N 223 и 223/1, градостроительный план и схему расположения земельного участка под размещение магазина, разрешив ИП Ефимовой М.Н. проектирование магазина в районе ДК "Салют" по улице Энтузиастов в городе Чебоксары.

Земельный участок площадью 53 квадратных метра, расположенный по адресу: г. Чебоксары, в районе ДК "Салют" по улице Энтузиастов, разрешенное использование - "под размещение магазина", 21.05.2010 поставлен на кадастровый учет с присвоением номера 21:01:010801:161.

ИП Ефимова М.Н. 01.07.2010 обратилась в Администрацию с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером 21:01:010801:161, расположенного в районе ДК "Салют" по улице Энтузиастов для строительства магазина.

В газете "Чебоксарские новости" 22.07.2010 опубликовано сообщение о предполагаемом предоставлении земельного участка на основании заявления ИП Ефимовой М.Н. от 19.08.2009 в районе ДК "Салют" по улице Энтузиастов под размещение магазина с кафетерием.

Распоряжением от 09.10.2010 N 3414-р орган местного самоуправления предоставил ИП Ефимовой М.Н. в аренду сроком до 29.09.2013 земельный участок площадью 53 квадратных метра, с кадастровым номером 21:01:010801:161.

Администрация и ИП Ефимова М.Н. заключили договор от 08.12.2010 N 357/4790-М аренды указанного земельного участка, который зарегистрирован в установленном законом порядке 27.12.2010.

Орган местного самоуправления 05.07.2012 выдал ИП Ефимовой М.Н. разрешение N RU 21304000-96 на строительство магазина на выделенном земельном участке, срок действия разрешения - до 05.10.2012.

Комиссия Управления приняла решение от 17.10.2012 N 124/05-АМЗ-2012, в соответствии с которым признала действия Администрации нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Одновременно Управление выдало органу местного самоуправления предписание об устранении нарушения путем отмены изданных ненормативных правовых актов, которыми ИП Ефимовой М.Н. в аренду предоставлен земельный участок с кадастровым номером 21:01:010801:161.

Администрация не согласилась с ненормативными актами Управления и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подпунктами 4, 11 пункта 1 статьи 1, пунктом 1 статьи 28, статьей 29, пунктами 1, 5 статьи 30, пунктами 1-3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 7, 17 статьи 4, частью 1 статьи 15, статьями 41, 42, 52 Закона о защите конкуренции, статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования и исходил при этом из правомерности принятых антимонопольным органом решения и предписания.

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права, согласился с выводами суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность принятых судебных актов в пределах доводов, указанных заявителями.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Порядок предоставления земельных участков для строительства предусмотрен статьями 30-32 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов либо с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется с соблюдением порядка выбора земельного участка, предусмотренного частью 5 статьи 30, статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства, обращается в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок.

После определения участка, подходящего для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, положения части 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязывают органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Земельный кодекс Российской Федерации не ограничивает право иных заинтересованных лиц обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении земельных участков при наличии обращения первого из заинтересованных лиц, которое послужило поводом для публикации сообщения о приеме заявлений.

Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Таким образом, после определения земельного участка, подходящего для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, согласно пункту 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских и сельских поселений обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

На основании статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации акт выбора земельного участка может быть утвержден конкретному лицу после публичного информирования.

Поскольку законом не предусмотрены форма и содержание сообщения о предоставлении земельного участка, следует исходить из того, что необходимая информация должна быть четкой и недвусмысленной как в отношении земельного участка (примерная площадь, местоположение, цель предоставления), так и в отношении способа обращения заинтересованных лиц в орган местного самоуправления.

Кроме того, такое информирование должно производиться способом, обеспечивающим к нему свободный доступ и возможность ознакомления.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суды пришли к выводу о том, что в рассматриваемом случае принципы открытости и публичности Администрацией не соблюдены. Суды установили, что в опубликованном сообщении отсутствуют данные, позволяющие идентифицировать земельный участок, в то время как к моменту публикации сообщения земельный участок уже был поставлен на кадастровый учет и утвержден акт выбора земельного участка, что, в свою очередь, не соответствует положениям Земельного кодекса Российской Федерации.

Такие образом, суды пришли к правомерному выводу о том, что действия Администрации нарушают требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приводят к устранению и (или) ограничению конкуренции или ограничению прав других лиц на приобретение вещного права в отношении рассматриваемого земельного участка.

В данном случае для квалификации действий органа местного самоуправления по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется доказывания факта наступления неблагоприятных последствий, достаточно наличия угрозы их наступления.

Довод о нарушении оспариваемым решением прав и законных интересы ИП Ефимовой М.Н. в сфере предпринимательской деятельности, в связи с тем, что последней практически завершено строительство магазина на предоставленном земельном участке, отклоняется как несостоятельный, поскольку нарушение Закона о защите конкуренции было установлено в действиях Администрации, а не ИП Ефимовой М.Н. Факт осуществления ИП Ефимовой М.Н. строительства на предоставленном земельном участке не подтверждает, что данный участок был предоставлен ей на законных основаниях и не свидетельствует об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства со стороны органа местного самоуправления. При этом пункт 2 оспариваемого решения и предписание Управления апелляционным судом отменены, и законность постановления суда в данной части заявителями не оспаривается.

Ссылка на то, что в материалах дела отсутствуют документы подтверждающие нарушение прав и законных интересов конкретных хозяйствующих субъектов, необоснованна, так как такие доказательства для квалификации действий Администрации по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуются.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Администрации не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе ИП Ефимовой М.Н. в сумме 100 рублей подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.03.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2013 по делу N А79-13184/2012 оставить без изменения, кассационные жалобы администрации города Чебоксары и индивидуального предпринимателя Ефимовой Марии Николаевны - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова