Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 ноября 2013 г. N Ф01-11960/13 по делу N А79-12195/2012

Нижний Новгород

19 ноября 2013 г.

Дело N А79-12195/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 12.11.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 19.11.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.

при участии третьего лица: Леонтьева Г.П. (паспорт)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица -

Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 01.03.2013,

принятое судьей Афанасьевым А.А., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2013,

принятое судьями Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., Урлековым В.Н.,

по делу N А79-12195/2012

по заявлению администрации города Чебоксары

(ИНН: 2126003194, ОГРН: 1022101150037)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы

по Чувашской Республике - Чувашии

(ИНН: 2128054518, ОГРН: 1042128010660)

о признании недействительными решения и предписания,

третьи лица - индивидуальный предприниматель Леонтьев Геннадий Петрович, региональная общественная организация "Федерация автомобильного спорта

Чувашской Республики",

и у с т а н о в и л :

администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 28.09.2012 по делу N 112/05-АМЗ-2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Леонтьев Геннадий Петрович (далее - Предприниматель), региональная общественная организация "Федерация автомобильного спорта Чувашской Республики" (далее - Общественная организация).

Решением суда от 01.03.2013 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2013 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя жалобы, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, суды неправильно применили нормы материального права. Управление считает, что необоснованным отказом органа местного самоуправления созданы препятствия для осуществления Предпринимателем предпринимательской деятельности; данные действия Администрации не позволяют Предпринимателю выйти на рынок оказания услуг по содержанию, ремонту и обслуживанию спортивных автомобилей, в связи с чем ограничивают конкуренцию и необоснованно препятствуют осуществлению деятельности данным хозяйствующим субъектом. Антимонопольный орган указывает, что если возникшие правоотношения между органом самоуправления как публичным собственником и хозяйствующим субъектом по поводу приобретения прав на земельный участок для предпринимательской деятельности регулируются земельным законодательством, то это не означает, что антимонопольный орган не вправе рассматривать заявления, относящиеся к его компетенции.

Подробно позиция Управления изложена в кассационной жалобе.

Администрация заявило ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителя; просила принятые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

Леонтьев Г. П. в отзыве и в судебном заседании согласился с доводами жалобы.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Предприниматель обратился в Управление с заявлением, в котором указал на неправомерные действия Администрации, выразившиеся в принятии решения об отказе в предоставлении в аренду земельного участка площадью 749 квадратных метров, расположенного в пер. Ягодный г. Чебоксары, для размещения боксов для спортивных автомобилей.

В целях проверки поступившей информации на основании приказа руководителя от 25.07.2012 N 285 Управление возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N 112/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе проверки антимонопольный орган установил, что 26.04.2010 Предприниматель обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства гаражных боксов для хранения спортивных автомобилей, а также мастерской для их обслуживания и ремонта.

Письмом от 27.05.2010 N 1716/2/Л-927 орган местного самоуправления предложил Предпринимателю обосновать свои инвестиционные намерения, приложить к заявлению эскиз, план благоустройства, указать предположительные сроки строительства, ориентировочную стоимость объекта строительства и представить их в Управление архитектуры и градостроительства администрации города Чебоксары для предварительного рассмотрения.

Управление архитектуры и градостроительства администрации города Чебоксары 25.06.2010, руководствуясь положениями Генерального плана города Чебоксары и Правилами землепользования и застройки города Чебоксары, утвержденными решениями Чебоксарского городского Собрания депутатов от 08.12.2004 N 1456 и от 14.07.2005 N 1683, выдало Предпринимателю градостроительное заключение о возможности использования испрашиваемого земельного участка для заявленной цели при условии изменения градостроительного регламента части территориальной зоны и последующим предоставлением разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка, поскольку обозначенный земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-1 (зона многоквартирных жилых домов - МКД в 6-16 этажей), в которой размещение такого объекта не допускается. Для изменения одной зоны Ж-1 на другую О-3 (зона общественно-деловой активности вблизи транспортных магистралей) предусмотрено обсуждение этого вопроса Комиссией по землепользованию и застройке администрации города Чебоксары.

По рассмотрению данного вопроса (протокол от 17.03.2011 N 1) Комиссия по землепользованию и застройке администрации города Чебоксары рекомендовала главе Администрации предоставить разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка для размещения боксовых гаражей для хранения спортивных автомобилей.

Администрация издала распоряжение от 12.07.2011 N 1729-р "О предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования недвижимости", пунктом 4 которого Предпринимателю разрешено предоставить земельный участок с условно-разрешенным видом использования.

Письмом от 17.08.2011 N Л-4439/Л-1520 орган местного самоуправления уведомил Предпринимателя о подготовке Управлением архитектуры и градостроительства администрации города Чебоксары акта выбора земельного участка под заявленные цели.

Письмом от 11.10.2011 N 3056 Чебоксарский городской комитет по управлению имуществом проинформировал МУП "Градостроительство" о своем согласовании акта выбора земельного участка (с указанием кадастрового номера), формируемого Предпринимателем.

Письмом от 19.12.2011 N Л-4439/Л-1520 Администрация известила Предпринимателя о решении выставить испрашиваемый земельный участок на аукцион и предложила сформировать необходимый пакет исходно-разрешительной документации на земельный участок для последующего выставления на торги, с возмещением затрат по результатам аукциона.

В орган местного самоуправления 21.02.2012 обратилась Общественная организация, ходатайствовшая о предоставлении обозначенного земельного участка Предпринимателю под размещение боксовых гаражей для спортивных автомобилей и опубликовании в газете "Чебоксарские новости" информации о возможном предоставлении земельного участка Предпринимателю.

Отвечая (от 20.03.2012 N 1299) на обращение Общественной организации, орган местного самоуправления сообщил о принятом решении о выставлении испрашиваемого земельного участка на торги и признании акта от 08.08.2011 N 122 выбора земельного участка в пер. Ягодный г. Чебоксары недействительным.

Письмом от 24.04.2012 N 3117 Администрация повторно разъяснила вице-президенту Общественной организации Леонтьеву Г.П. о принятом решении о выставлении обозначенного земельного участка на торги.

По результатам рассмотрения дела Комиссия Управления приняла решение по делу от 28.09.2012 N 112/05-АМЗ-2012 о признании бездействия Администрации, выразившегося в длительном непринятии решения о предоставлении земельного участка Предпринимателю, нарушающим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Одновременно органу местного самоуправления выдано предписание, в котором предложено прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем рассмотрения заявления Предпринимателя в соответствии с требованиями земельного законодательства и в срок до 01.11.2012 проинформировать Управление об исполнении предписания.

Администрация не согласилась с указанными решением и предписанием Управления и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 65, статьей 71, частью 1 статьи 198, частями 4, 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 9 статьи 30, пунктом 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 1, 3, 4, пунктом 2 части 1 статьи 15, статьей 22 Закона о защите конкуренции, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность принятых им решения и предписания, и удовлетворил требование Администрации.

Первый арбитражный апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции: выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Статья 23 Закона о защите конкуренции закрепляет, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: 1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; 2) выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленный данной нормой запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 65, частям 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом оспариваемого ненормативного акта, возлагается на соответствующий орган.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что антимонопольный орган не доказал, что выявленное им бездействие Администрации приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на каком-либо товарном рынке; Управление не установило конкретный товарный рынок, на котором, по его мнению, произошло нарушение антимонопольного законодательства.

Так в кассационной жалобе Управление указывает, что нарушение произошло на рынке строительства боксовых гаражей для хранения, обслуживания и ремонта спортивных автомобилей, а в решении Управления установлено, что Предприниматель осуществляет свою деятельность в сфере организации отдыха развлечений и спорта, и именно для осуществления данной деятельности Предпринимателю и был необходим гараж.

Управление не доказало, что в результате спорного бездействия органа местного самоуправления возникли или могут возникнут негативные последствия для конкуренции.

Наличие причинно-следственной связи между спорным бездействием Администрации и возможными последствиями для конкуренции Управление не доказало.

Возможное нарушение органом местного самоуправления норм действующего законодательства не свидетельствует одновременно о нарушении им положений Закона о защите конкуренции.

В силу статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предметом защиты в суде являются именно нарушенные или оспариваемые права и законные интересы, заинтересованного лица.

Согласно общим правилам федерального законодательства лицо, гражданское право которого нарушено (оспорено), вправе осуществить судебную защиту нарушенного (оспоренного) права способом, названным в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, либо иным способом, предусмотренным законом. При этом указанное лицо свободно в выборе способа защиты нарушенного (оспариваемого) права.

Таким образом, суды правомерно указали, что в данном случае между Предпринимателем и Администрацией имеется спор, который должен разрешаться в суде.

Антимонопольный орган в рассматриваемом случае не доказал законность и обоснованность принятых им решения и предписания.

На основании изложенного суды правомерно удовлетворили требование Администрации и признали недействительными решение и предписание антимонопольного органа.

Исходя из предмета и оснований заявленного требования, все существенные для дела обстоятельства получили надлежащую правовую оценку судов.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Управления удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 01.03.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2013 по делу N А79-12195/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков