Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 января 2014 г. N Ф01-12979/13 по делу N А79-1671/2013

Нижний Новгород

21 января 2014 г.

Дело N А79-1671/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 17.01.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.01.2014.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Чигракова А.И.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица -

Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.06.2013,

принятое судьей Михайловым А.Т., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2013,

принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В.,

по делу N А79-1671/2013

по заявлению администрации города Чебоксары

(ИНН: 2126003194, ОГРН: 1022101150037)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы

по Чувашской Республике - Чувашии

(ИНН: 2128054518, ОГРН: 1042128010660)

о признании недействительными решения и предписания,

третье лицо - открытое акционерное общество "Чувашпечать",

и у с т а н о в и л :

администрация города Чебоксары (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 18.02.2013 по делу N 161/05-АМЗ-2012.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерное общество "Чувашпечать" (далее - ОАО "Чувашпечать", Общество).

Решением суда от 06.06.2013 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2013 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить.

По мнению заявителя, суды неправильно применили нормы материального права. Управление не согласно с выводом судов о неустановлении антимонопольным органом в решении признаков ограничения конкуренции, невыявлении хозяйствующих субъектов, получивших преимущества, неопределении товарного рынка, на котором совершено нарушение. Действия Администрации по отказу в предоставлении Обществу мест для размещения нестационарных торговых объектов по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, являются нарушением антимонопольного законодательства.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Администрация заявила ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителя.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, представителя не направило.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики -Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании жалобы Общества на действия (бездействие) Администрации, выразившиеся в необоснованном отказе в установлении временных торговых киосков для реализации печатной продукции около дома 13 по проспекту Ленина в городе Чебоксары и на остановке общественного транспорта "ул. Николаева" антимонопольным органом было возбуждено дело N 161/05-АМЗ-2012.

В ходе рассмотрения данного дела Управление установило, что 30.03.2009 ОАО "Чувашпечать" обратилось в Администрацию с заявкой о предварительном выборе земельных участков около дома 13 по проспекту Ленина в городе Чебоксары и на остановке общественного транспорта "ул. Николаева" для размещения временных торговых киосков по реализации печатной продукции.

Распоряжениями от 18.03.2010 N 801-р и от 06.05.2010 N 1453-р Администрация утвердила акты выбора и схемы расположения земельных участков на кадастровом плане под размещение временных торговых киосков по реализации печатной продукции около дома 13 по проспекту Ленина и на остановке общественного транспорта "ул. Николаева" соответственно.

В газете "Чебоксарские новости" от 17.07.2010 N 74 (4471) Общество разместило извещение о планируемом в 2010 году размещении временного торгового (газетного) киоска по проспекту Ленина в районе жилого дома N 13 и в районе остановки общественного транспорта "ул. Николаева".

Администрация в газете "Чебоксарские новости" N 81 (4478) 03.08.2010 разместила извещение о предполагаемом предоставлении земельного участка в районе жилого дома N 13 по проспекту Ленина под размещение временного торгового киоска по реализации печатной продукции.

Письмами от 25.11.2010, от 06.12.2010, от 05.08.2011 Общество обращалось в Администрацию с просьбой принять необходимые меры по размещению газетных киосков.

Письмами от 16.02.2011, 24.02.2011 администрация сообщила Обществу, что муниципальным учреждением "Земельное управление" подготовлены проекты распоряжений Администрации о предоставлении указанных земельных участков под размещение временных торговых киосков по реализации печатной продукции.

Обнаружив, что места расположения нестационарных торговых объектов торговли, по которым Администрацией утверждены акты выбора и схемы расположения земельных участков на кадастровом плане, не включены в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 14.04.2011 N 146, ОАО "Чувашпечать" письмами от 26.05.2011, 24.09.2012 обращалось в Администрацию с просьбой рассмотреть вопрос о внесении изменений в указанную Схему путем вынесения его на рассмотрение очередной сессии Чебоксарского городского Собрания депутатов.

В письме от 11.10.2012 N 8992 Администрация сообщила, что предоставление земельных участков в аренду осуществляется путем принятия распоряжения Администрации и согласования его с Чебоксарским городским Собранием депутатов не требуется.

На запрос Управления от 05.12.2012 N 05-05/8911 Администрация в письме от 11.12.2012 N 12126 сообщила, что в размещении нестационарных торговых объектов около дома 13 по проспекту Ленина и на остановке общественного транспорта "ул. Николаева" было отказано во включении в Схему в связи с превышением нормативов минимальной обеспеченности населения данных микрорайонов площадью торговых объектов.

По итогам рассмотрения дела N 161/05-АМЗ-2012 Управление 18.02.2013 приняло решение, в соответствии с которым признало действия Администрации по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности ОАО "Чувашпечать" на рынке розничной торговли периодической печатной продукции путем длительного непринятия решения о предоставлении мест для размещения киосков по реализации периодической печатной продукции по адресам: около дома 13 по пр. Ленина г. Чебоксары и на остановке общественного транспорта "ул. Николаева", а затем в необоснованном отказе Обществу в предоставлении таких мест по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Согласно предписанию от 18.02.2013 Администрации надлежит в срок до 15.04.2013 прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем направления в Чебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики предложения о включении нестационарных торговых киосков по адресам: г. Чебоксары, около дома N 13 по проспекту Ленина и около остановки общественного транспорта "ул. Николаева" в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 14.04.2011 N 146, и осуществления действий по предоставлению Обществу мест для размещения киосков по реализации периодической печатной продукции по указанным адресам.

Руководствуясь статьей 71, частью 1 статьи 198, частями 4, 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 1, пунктами 7, 17 статьи 4, пунктом 2 части 1 статьи 15, статьей 22 Закона о защите конкуренции, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые ненормативные акты Управления не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы заявителя, и удовлетворил заявленное требование.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции: выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Статья 23 Закона о защите конкуренции закрепляет, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: 1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; 2) выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленный данной нормой запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 65, частям 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом оспариваемого ненормативного акта, возлагается на соответствующий орган.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что антимонопольный орган не устанавливал наличие признаков ограничения конкуренции в связи с действиями (бездействием) Администрации; не выявил, каким хозяйствующим субъектам его действиями (бездействием) предоставлены преимущества по сравнению с Обществом. В чем выразилось необоснованное препятствование Обществу осуществлению своей деятельности в том содержательно-правовом смысле, который придается Законом о защите конкуренции, каким образом действиями (бездействием) Администрации нарушаются положения Закона о защите конкуренции, к каким негативным последствиям в сфере конкуренции это может привести, антимонопольным органом не доказано, а судом в данном случае не установлено.

Суды правильно указали, что возможное нарушение заявителем положений действующего законодательства не свидетельствует одновременно и о нарушении положений Закона о защите конкуренции.

Как правильно отметил суд, принятые ранее меры по утверждению акта выбора и схемы расположения земельных участков на кадастровом плане, а также принятое решение о предварительном согласовании места размещения объектов сами по себе не свидетельствуют о том, что Администрацией допущено нарушение антимонопольного законодательства.

Учитывая, что размещение торговых киосков осуществляется на земельных участках, принадлежащих муниципалитету, суды правомерно признали, что в данном случае имеется и земельный спор.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", который регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В силу части 3 указанной статьи схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 17 данного закона органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

На основании пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно частям 1, 3 статьи 7 этого же закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

В целях реализации положений указанного Федерального закона и Закона Чувашской Республики N 39 "О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике и о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках" Министерство экономического развития, промышленности и торговли Чувашской Республики 16.11.2010 издало приказ N 184 "О Порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления в Чувашской Республике схемы размещения нестационарных торговых объектов".

Данным порядком определена процедура разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 30.11.2005 N 40 утвержден Устав муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, согласно пункту 26 статьи 31 которого к полномочиям Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики относится утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Чебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики приняло решение от 14.04.2011 N 146 "О Схеме размещении нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары".

Суды установили, что земельные участки, предназначенные для размещения киосков по заявленным ОАО "Чувашпечать" адресам, не включены в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Чебоксары.

Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 определяют порядок включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности (в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации), в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Вопреки доводу заявителя, данные правила не определяют порядок включения органом местного самоуправления нестационарного торгового объекта в схему размещении нестационарных торговых объектов на основании обращения владельца такого объекта.

Ссылка Управления на статью 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" несостоятельна, так как в оспариваемом решении нарушение данной статьи Обществу не вменялось.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что спор по поводу предоставления мест для размещения торговых киосков, возникший между Обществом и Администрацией, может быть разрешен в установленном порядке.

Более того, посчитав, что Администрация должна осуществить действия по предоставлению Обществу мест для размещения киосков по реализации периодической печатной продукции по соответствующим адресам, Управление фактически признало ее обязанной предоставить Обществу под эти места земельные участки, что в данном случае выходит за пределы компетенции антимонопольного органа.

С учетом изложенного суды правомерно удовлетворили требование Администрации и признали недействительными решение и предписание антимонопольного органа.

Доводы заявителя жалобы рассмотрены судом округа и отклонены, как основанные на неправильном толковании норм материального права и направленные на переоценку доказательств и установленных фактических обстоятельств.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Управления удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.06.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2013 по делу N А79-1671/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева А.И. Чиграков