Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 февраля 2014 г. N Ф01-13573/13 по делу N А43-27351/2012

Нижний Новгород

24 февраля 2014 г.

Дело N А43-27351/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 17.02.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 24.02.2014.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.

при участии представителей

от городской Думы города Нижнего Новгорода: Гараниной И.С. (доверенность от 14.02.2014),

от общества с ограниченной ответственностью "Транспортная компания "АвтоТранс-НН":

Борисова А.Н. (приказ от 07.02.2013 N 1),

от индивидуального предпринимателя Серова А.В.: Сиволдаева С.В. (доверенность от 08.05.2013 N 52 АА 1476456);

от индивидуального предпринимателя Камалова Е.Ф.: Сиволдаева С.В. (доверенность от 07.05.2013 N 52 АА 1411620)

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы

городской Думы города Нижнего Новгорода,

индивидуального предпринимателя Серова Александра Владимировича

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.11.2013,

принятое судьями Ивановым А.В., Кабановым В.В., Леоновым А.В.,

по делу N А43-27351/2012

по заявлению индивидуального предпринимателя Семенова Романа Дмитриевича к городской Думе города Нижнего Новгорода

и к администрации города Нижнего Новгорода

о признании частично недействующими нормативных правовых актов,

третьи лица - Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области, индивидуальный предприниматель Серов Александр Владимирович, индивидуальный предприниматель Камалов Евгений Фармонович и общество с ограниченной ответственностью "Транспортная Компания "АвтоТранс-НН",

и у с т а н о в и л :

индивидуальный предприниматель Семенов Роман Дмитриевич (далее - ИП Семенов Р.Д.), полагая, что отдельные положения муниципального правового акта - Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода (далее - Дума, орган местного самоуправления) от 21.06. 2006 N 45 (далее - Положение N 45), не соответствуют действующему законодательству Российской Федерации, обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с тремя самостоятельными требованиями.

К производству Арбитражного суда Нижегородской области были приняты дела N А43-28127/2012, А43-30765/2012 и настоящее дело. Поскольку требования заявителя касались одного и того же муниципального правового акта, названные дела определением от 14.02.2013 объединены судом в одно производство для их совместного рассмотрения в рамках дела N А43-27351/2012.

Поскольку в рамках дела N А43-28127/2012 ИП Семенов Р.Д. также оспаривал отдельные положения приложения N 3 к постановлению администрации города Нижнего Новгорода от 21.07.2009 N 3540 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода", указанные требования присоединены к настоящему делу, в связи с чем к участию в нем в качестве заинтересованного лица (второго ответчика) привлечена администрация города Нижнего Новгорода (далее - Администрация).

С учетом уточнения требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ИП Семенов Р.Д. обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействующими, как не соответствующими статьям 55, 72 и 76 Конституции Российской Федерации, статьям 6, 15, 66 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", пункту 1 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности":

1) пунктов 2.5, 3.2 статьи 5, пунктов 2, 5, 6 статьи 6, статьи 23 Положения N 45 (в действующей редакции, с учетом последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 N 157 и от 20.02.2013 N 25);

2) пунктов 1.1.3, 1.1.4, 1.2.3, 1.3, 1.4, 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.2.2, 2.2.3, 4, 5, 6, 8, 9 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению N 45 (в действующей редакции, с учетом последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 N 157 и от 20.02.2013 N 25);

3) пунктов 13, 50, 51, 56 Реестра маршрутов регулярных сообщений пассажирского автотранспорта в режиме маршрутного такси с остановками по требованию пассажиров, являющегося приложением N 3 к постановлению Администрации от 21.07.2009 N 3540 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода" (далее - Реестр маршрутов);

4) пункта 4.5 статьи 5 Положения N 45 (в первоначальной редакции) и пункта 3 приложения к Положению N 45 (в редакции, внесенной решением Думы от 26.09.2012 N 157).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Серов Александр Владимирович (далее - ИП Серов А.В., Предприниматель), индивидуальный предприниматель Камалов Евгений Фармонович (далее - ИП Камалов Е.Ф.), общество с ограниченной ответственностью "Транспортная Компания "АвтоТранс-НН" (далее - ООО "ТК "АвтоТранс-НН".

Руководствуясь статьями 192, 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании), суд первой инстанции решением от 22.11.2013 признал недействующими и отменил:

- пункт 2.5 статьи 5, статью 23 Положения N 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 N 157 и от 20.02.2013 N 25), и пункты 2.2.2, 2.2.3 приложения к Положению N 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 N 157 и от 20.02.2013 N 25), как не соответствующие положениям Закона о защите конкуренции в той мере, в какой содержащиеся в них положения в их системе и взаимосвязи допускают по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, - возможность передачи функций исполнительного органа местного самоуправления по контролю за организацией транспортного обслуживания населения, в том числе за соблюдением перевозчиками маршрутов, графиков движения транспортных средств на маршрутах и так далее, иному хозяйствующему субъекту;

- пункты 1.3, 1.4 (в их совокупности), пункты 5, 6 приложения к Положению N 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 N 157, и от 20.02.2013 N 25), как несоответствующие положениям Закона о защите конкуренции и Закона о лицензировании;

- пункты 1.1.3, 1.1.4 приложения к Положению N 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 N 157 и от 20.02.2013 N 25), как не соответствующие положениям Федерального закона N 135-ФЗ в той мере, в какой содержащиеся в них положения в силу значительного количества уменьшаемых участнику конкурса баллов фактически приводят к запрету на участие в конкурсе лиц, формально обладающих установленными федеральным законодательством лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом;

- пункты 8, 9 приложения к Положению N 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09. 2012 N 157 и от 20.02.2013 N 25), как не соответствующие положениям Закона о защите конкуренции, в той мере, в какой содержащиеся в них положения в силу отсутствия в оспариваемом нормативном правовом акте критериев для начисления дополнительных баллов за опыт и продолжительность осуществления деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, предоставляют преимущества вновь созданным организациям - перевозчикам и вновь зарегистрированным индивидуальным предпринимателям - перевозчикам перед лицами, осуществляющими перевозочную деятельности более одного года.

Суд признал соответствующими действующему законодательству:

- пункт 3.2 статьи 5, пункты 2, 5, 6 статьи 6 Положения N 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 N 157 и от 20.02.2013 N 25);

- пункты 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 4 приложения к Положению N 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09. 2012 N 157 и от 20.02.2013 N 25);

- пункты 13, 50, 51, 56 Реестра маршрутов.

Производство по требованию о признании недействующими со дня принятия до дня утраты силы пункта 4.5 статьи 5 Положения N 45 (в первоначальной редакции), пункта 3 приложения к Положению N 45 (в редакции, внесенной решением Думы 26.09.2012 N 157) суд прекратил.

ИП Серов А.В. не согласился с принятым судебным актом и обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить его.

Ссылаясь на статьи 72, 76 Конституции Российской Федерации, статьи 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 08.11.2007 N 259 "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Устав автомобильного транспорта), Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.02.2012 N 25-Г12-2, Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112 (далее - Правила перевозок), Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 N 280, заявитель считает, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются Федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, а не актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в связи с чем пункты 3.2 статьи 5, пункты 2, 5, 6 статьи 6 Положения N 45 приняты неуполномоченным органом.

Предприниматель полагает, что пункты 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3 приложения к Положению N 45 направлены на переоценку федеральных стандартов безопасности дорожного движения. Фактически орган местного самоуправления устанавливает преимущество перевозчикам, имеющим возможность оплатить установку дополнительных систем контроля, а пункт 4 данного приложения обеспечивает незаконный способ контроля деятельности перевозчиков со стороны Администрации.

ИП Серов А.В. указывает, что установленное в пунктах 13, 50, 51, 56 Реестра маршрутов ограничение количества автобусов, разрешенных для использования в целях выполнения пассажирских перевозок по маршрутам N Т-18, Т-76, Т-78, Т-79, является незаконным и ограничивает свободу ведения перевозчиками предпринимательской деятельности.

По его мнению, пункт 4.5 статьи 5 Положения N 45 устанавливал необоснованное требование, которое в системном толковании с другими положениями оспариваемого муниципального правового акта приводило к ограничению конкуренции, поскольку фактически понуждало перевозчиков пассажиров автотранспортными средствами заключать договоры на диспетчерское обслуживание перевозок с одним лицом - муниципальным предприятием города Нижнего Новгорода "Центральная диспетчерская служба городского пассажирского транспорта" (далее - МП "ЦДС").

Пункт 3 приложения к Положению N 45 содержал в себе не предусмотренное федеральным законодательством требование относительно организационно-материальных возможностей станции технического обслуживания, которая должна быть в распоряжении перевозчика либо на которой должен был обслуживаться перевозчик.

Подробно позиция заявителя кассационной жалобы, а также ИП Камалова Е.Ф. изложена в кассационной жалобе и поддержана их представителем в судебном заседании.

Дума также не согласилась с решением Арбитражного суда Нижегородской области в части удовлетворенных требований ИП Семенова Р.Д. и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить данный судебный акт в указанной части.

Орган местного самоуправления считает, что суд необоснованно признал недействующими пункты 1.3 и 1.4 (в совокупности) приложения к Положению N 45. Вывод суда о несоответствии названных пунктов Закону о защите конкуренции является неверным, так как этими пунктами не вводятся новые лицензионные требования к перевозчикам, не предусмотренные действующим законодательством. Установление критериев, содержащихся в пунктах 1.3 и 1.4, не приводит к недопущению, ограничению и устранению конкуренции, поскольку несоответствие этим критериям не является причиной безусловного проигрыша в конкурсе на право заключения договоров. Введение данных критериев (окраска и вместимость транспортных средств) обусловлено единообразным подходом к стилистике городского общественного транспорта и наиболее эффективной системой организации городской дорожно-транспортной инфраструктуры в границах муниципального образования, а также для стимулирования участников конкурса использовать транспортные средства для пассажирских перевозок категории М3 с большей вместимостью.

Дума считает законными пункты 5 и 6 приложения к Положению N 45, так как установление таких критериев, как предоставление оперативного доступа к системе видеонаблюдения на пунктах прохождения медосмотра ежедневного технического осмотра, наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности, оформленной непосредственно на участника конкурса, направлено на отбор высококвалифицированных, конкурентоспособных перевозчиков и на обеспечение безопасности дорожного движения.

По мнению органа местного самоуправления, суд неправомерно признал недействующими пункты 1.1.3 и 1.1.4 приложения к Положению N 45, так как начисление перевозчикам дополнительных баллов за применение более современных транспортных средств является обоснованным.

Дума полагает законными критерии 8 и 9 приложения к Положению N 45 и указывает, что целью этих критериев являлся отбор перевозчика, имеющего низкий уровень аварийности и нарушений условий лицензирования; статье 15 Закона о защите конкуренции данные критерии не противоречили.

Дума не согласна с признанием судом недействующими положений пункта 2.5 статьи 5, статьи 23 Положения N 45 и пунктов 2.2.2, 2.2.3 приложения к Положению N 45. Заявитель указывает, что наличие названных критериев не является обязательным требованием к участию и победе в конкурсе; орган местного самоуправления имеет право самостоятельно определять критерии конкурсного отбора, данные критерии не должны быть тождественны лицензионным требованиям, предъявляемым ко всем перевозчикам.

Подробно позиция органа местного самоуправления изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Представитель ООО "ТК "АвтоТранс-НН" в судебном заседании свою позицию по делу поддержал.

Остальные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, отзывы на кассационную жалобу не представили.

Законность принятого Арбитражным судом Нижегородской области решения проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, постановлением городской Думы от 21.06.2006 N 45 принято Положение об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде.

Дума 29.11.2006 постановлением N 93 дополнила указанное Положение приложением "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения", согласно которому предусмотрено установление соответствующего количества баллов по каждому из критериев определения победителя указанного конкурса.

Постановлением Администрации от 21.07.2009 N 3540 утвержден Реестр маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода.

Данные акты опубликованы в печатном издании "День города. Нижний Новгород" от 10.11.2006 N 60(116), от 15.12.2006 N 69(125) и от 24.07.2008 N 57(376).

ИП Семенов Р.Д. счел, что отдельные положения названных муниципальных нормативных правовых актов не соответствуют действующему законодательству и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, и обратился в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены обжалуемого решения суда.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе относительно создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа, по которым органы местного самоуправления вправе издавать необходимые муниципальные правовые акты, которые, в свою очередь, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации (статьи 7 (часть 4), 16 (пункт 7 части 1), 17 (пункт 1 части 1) Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Следовательно, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения муниципального образования возложены на органы местного самоуправления.

На основании частей 1 и 2 статьи 19 Устава автомобильного транспорта регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок, регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования.

Понятие транспорта общего пользования определено в части 1 статьи 789 Гражданского кодекса Российской Федерации: перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, публикуются в установленном порядке. Договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором (статья 426 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Действующим законодательством не определены единые правила организации местными органами власти пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам общего пользования.

При этом ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Устав автомобильного транспорта, ни Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112, регулирующие гражданские правоотношения между перевозчиками и пассажирами, не определяют порядок предоставления субъектам предпринимательской деятельности права на оказание услуг по перевозке граждан транспортом общего пользования и не устанавливают порядок заключения между перевозчиком и органом местного самоуправления договоров на право транспортного обслуживания населения.

Исходя из изложенного Дума вправе самостоятельно урегулировать вопросы, связанные с обеспечением наиболее безопасных условий перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам, укреплением транспортной дисциплины, удовлетворением потребностей населения в пассажирских перевозках, развитием конкуренции между перевозчиками, повышением культуры и качества обслуживания, в том числе самостоятельно определять на конкурсной основе перевозчиков, обслуживающих городские маршруты пассажирского транспорта, либо предоставить полномочия на осуществление данных мероприятий исполнительному органу.

Указанное согласуется с изложенной в определениях от 14.03.2001 N 550-О и от 29.05.2007 N 345-О правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой система отношений между перевозчиками на конкретных автобусных маршрутах и органами местного самоуправления устанавливается нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, причем они вправе выбрать любую форму, не противоречащую Конституции Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят Думой в соответствии с предоставленными ей полномочиями (пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, статья 29 Устава города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы от 23.11.2005 N 91).

В соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 12 Закона о лицензировании деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), подлежит лицензированию.

В части 1 статьи 8 этого Закона предусмотрено, что лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года N 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (статья 4 Федерального закона от N 135-ФЗ).

Из материалов дела следует, что на основании статьи 10 Положения N 45 конкурс на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения проводится в целях отбора перевозчиков, позволяющих удовлетворить потребность в пассажирских перевозках, обеспечить безопасность дорожного движения, высокую культуру и качество обслуживания пассажиров.

Конкурс проводится посредством квалификационного отбора юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих право осуществлять пассажирские перевозки транспортом общего пользования, на основании объективной оценки их деятельности на основе представленных документов, подтверждающих способность обеспечить выполнение условий конкурса (пункт 6 статьи 10 Положения N 45).

При проведении конкурса комиссия учитывает сведения о соблюдении конкурсантами условий лицензирования, о привлечении к ответственности за административные правонарушения на транспорте (пункт 7 статьи 10 Положения N 45).

На основании пункта 9 статьи 15 Положения N 45 конкурсная комиссия оценивает предложения участников в баллах на основании критериев определения победителя конкурса на право заключения договора, установленных приложением к настоящему Положению.

В кассационной жалобе Предприниматель полагает, что пункты 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3 приложения к Положению N 45 направлены на переоценку федеральных стандартов безопасности дорожного движения, и орган местного самоуправления фактически устанавливает преимущество перевозчикам, имеющим возможность оплатить установку дополнительных систем контроля, а пункт 4 данного приложения обеспечивает незаконный способ контроля деятельности перевозчиков со стороны Администрации.

Из материалов дела следует, что названные пункты устанавливают начисление баллов участнику конкурса по отбору перевозчика на маршрут регулярного сообщения при условии наличия у него навигационного терминала с графическим дисплеем для отображения информации, передаваемой диспетчером, и возможностью речевой связи с диспетчером (15 баллов), навигационного терминала с возможностью речевой связи с диспетчером (10 баллов), навигационного терминала, не имеющего канала получения информации от диспетчера (5 баллов), наличие внедренной автоматизированной системы учета и управления, обеспечивающей предоставление информации в режиме реального времени о выполнении технологического процесса пассажирских перевозок, то есть контроля обеспечения медицинских осмотров, выписки и обработки путевых листов, стоянки, выпуска, учета ремонта и планового обслуживания транспортных средств, учета дорожно-транспортных происшествий (30 баллов).

В рассматриваемом случае суд обоснованно посчитал, что необходимость согласования перевозчиком графика движения транспортных средств, его утверждение с уполномоченными органами местного самоуправления и контроля за его соблюдением (посредством диспетчерского обслуживания) вытекает из Правил перевозок. Необходимость контроля процессов обеспечения медицинских осмотров, выписки и обработки путевых листов, стоянки, выпуска, учета ремонта и планового обслуживания транспортных средств, учета дорожно-транспортных происшествий обусловлена федеральным законодательством о безопасности дорожного движения и лицензионными требованиями и условиями осуществления перевозочной деятельности на автомобильном транспорте.

Указанные в оспариваемом акте электронные устройства контроля упрощают режим самоконтроля технологических процессов, осуществляемого перевозчиком в своих интересах, обеспечивают большую достоверность и оперативность такого самоконтроля, исключают субъективные факторы восприятия контролируемых процессов, в связи с чем наличие таких устройств объективно увеличивает конкурентные преимущества использующего их перевозчика, что оправдывает поощрение такого перевозчика возможностью начисления ему дополнительных баллов.

В связи с изложенным суд правомерно отказал заявителю в удовлетворении заявленного требования в этой части.

ИП Серов А.В. также считает необоснованным решение Арбитражного суда Нижегородской области в части признания законными пунктов 13, 50, 51, 56 Реестра маршрутов, так как ограничение количества автобусов, разрешенных для использования в целях выполнения пассажирских перевозок по маршрутам N Т-18, Т-76, Т-78, Т-79, ограничивает свободу ведения перевозчиками предпринимательской деятельности. По мнению заявителя, установленное в указанных пунктах количество подвижного состава транспортных средств (автобусов), действующих на соответствующих маршрутах, произвольно занижено, что препятствует доступу на маршруты иных перевозчиков и является нарушением законодательства Российской Федерации о защите конкуренции.

Вместе с тем Администрация представила в материалы дела доказательства того, что расчет необходимого количества транспортных средств был осуществлен в установленном порядке по общепризнанной в научной среде методике и формулам и был утвержден специальной комиссией Администрации по обследованию регулярных городских маршрутов пассажирского транспорта, состав которой утвержден постановлением Администрации от 28.09.2007 N 4404.

В нарушение правил статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявитель не опроверг представленные доказательства, о назначении судебной экспертизы по делу не заявил.

Суд принял представленные доказательства как допустимые и достоверные, в связи с чем правомерно признал законными оспариваемые положения Реестра маршрутов.

По мнению ИП Серова А.В., пункт 4.5 статьи 5 Положения N 45 устанавливал необоснованное требование, которое в системном толковании с другими положениями оспариваемого муниципального акта приводило к ограничению конкуренции, поскольку фактически понуждало перевозчиков пассажиров автотранспортными средствами заключать договоры на диспетчерское обслуживание перевозок с одним лицом - МП "ЦДС".

Однако в рассматриваемом случае суд установил, что оспариваемое положение содержало лишь правило о том, что транспортные средства перевозчиков должны иметь оборудование для диспетчерского наблюдения за соблюдением маршрута и расписания движения.

При этом сама по себе необходимость согласования перевозчиком графика движения транспортных средств, его утверждения с уполномоченными органами местного самоуправления и контроля за его соблюдением (посредством диспетчерского обслуживания) вытекает из Правил перевозок.

Таким образом, суд сделал правильный вывод о том, что названное положение не содержало норм, вступавших в противоречие с актами, имеющими большую юридическую силу. Судом первой инстанции установлено, что оспариваемым пунктом Положения N 45 права и законные интересы Предпринимателя не были нарушены. В связи с утратой названным положением юридической силы суд правомерно прекратил производство по делу в этой части.

Предприниматель полагает, что пункт 3 приложения к Постановлению N 45 содержал в себе непредусмотренное федеральным законодательством требование относительно организационно-материальных возможностей станции технического обслуживания, которая должна быть в распоряжении перевозчика, либо на которой должен был обслуживаться перевозчик.

Вместе с тем суд установил, что указанный критерий, действовавший в спорной редакции непродолжительное время, не ограничивал чьих-либо прав при организации и проведении Администрацией конкурсов по отбору перевозчиков на маршруты регулярного сообщения, и в связи с утратой названным положением юридической силы обоснованно прекратил производство по делу в этой части.

Вопреки требованиям, установленным в статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Предприниматель не представил доказательств, свидетельствующих о нарушении его прав и законных интересов утратившими силу названными положениями нормативного правового акта.

В кассационной жалобе Дума полагает, что Арбитражный суд Нижегородской области необоснованно признал недействующими пункты 1.3 и 1.4 (в совокупности) приложения к Положению N 45.

Из материалов дела следует, что пункты 1.3 и 1.4 приложения к Положению N 45 предоставляют участвующим в конкурсе перевозчикам получить дополнительные повышенные баллы (за каждое транспортное средство) в случае, если указанное транспортное средство окрашено в цвет, определенный Администрацией (в данном случае оранжевый, и если общее количество мест (в том числе посадочных) более 51 для транспортных средств категории М3.

Суд обоснованно посчитал, что сам по себе факт установления уполномоченным органом местного самоуправления определенной цветовой гаммы для окраски транспортных средств, работающих по маршрутам регулярного сообщения, не является нарушением каких-либо нормативных актов, имеющих большую юридическую силу. Принятие решения об определенной цветовой окраске способствует правильному восприятию другими участниками дорожного движения категории транспортного средства, перевозящего пассажиров, и может способствовать обеспечению безопасности дорожного движения.

Вместе с тем при принятии судебного акта суд исходил из того, что независимо от окраски транспортных средств, которыми располагает участвующий в конкурсе перевозчик, в случае его победы в конкурсе при заключении договора с Администрацией такой перевозчик принимает на себя обязательство в течение шести месяцев после заключения договора привести в соответствии все транспортные средства, используемые на маршруте, в соответствие с цветовой гаммой окраски, установленной органом местного самоуправления.

Таким образом, суд сделал правильный вывод о том, что при наличии таких стандартных условий (условий присоединения) в договорах на организацию перевозок пассажиров, включение спорного пункта 1.3 в перечень конкурсных критериев, является необоснованным. Покраска автобусов до победы в конкурсе будет нарушать права и интересы перевозчиков, участвующих в конкурсе.

В пункте 1.4 приложения к Положению N 45 определения победителя конкурса предусмотрено начисление 20 баллов, если общее количество посадочных мест транспортного средства (автобуса) более 51.

Суд установил, что указанный пункт фактически касается автобусов марки ПАЗ-3204, производимых обществом с ограниченной ответственностью "Павловский автобусный завод".

Вопреки требованиям, установленным в статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ответчики не представили доказательств существования на рынке продажи иных автобусов, относящихся к категории М3, подпадающих под критерии оспариваемого пункта.

Между тем федеральное антимонопольное законодательство запрещает ограничивать участников торгов, проводимых для удовлетворения потребностей муниципальных образований, требованием об использовании участниками торгов при исполнении договора, заключаемого на торгах, продукции (оборудования) определенных производителей (за исключением уникальной продукции, оборудования). Однако автобусы к разряду уникальной продукции (уникального оборудования) не относятся.

Следовательно, среди автобусов малого класса фактически искусственно создано преимущество для одной марки ПАЗ-3204 перед транспортными средствами, в которых менее 51 посадочного места. Часть перевозчиков указывала на наличие транспортных средств на 50 посадочных мест.

При таких обстоятельствах данные оспариваемые положения муниципального правового акта суд обоснованно признал недействующими.

Дума считает законными пункты 5 и 6 приложения к Положению N 45, указав в кассационной жалобе, что установление таких критериев, как предоставление оперативного доступа к системе видеонаблюдения на пунктах прохождения медосмотра ежедневного технического осмотра, наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности, оформленной непосредственно на участника конкурса, направлено на отбор высококвалифицированных, конкурентоспособных перевозчиков и на обеспечение безопасности дорожного движения.

Вместе с тем начисление участвующему в конкурсе перевозчику дополнительных баллов за наличие системы видеонаблюдения в пунктах прохождения медицинских осмотров водителей и за наличие у перевозчика лицензии на осуществление медицинской деятельности не соответствует федеральному законодательству о лицензировании отдельных видов деятельности.

Кроме того, требование о наличии видеонаблюдения за пунктами прохождения медицинских осмотров противоречит принципу сохранения врачебной тайны, составляющему часть законодательства о здравоохранении. Получение перевозчиком лицензии на осуществление медицинской деятельности не гарантирует лучшее качество проверки состояния здоровья водителей, чем при проведении медицинских осмотров привлеченным врачом со стороны (по договору на медицинское обслуживание).

Вывод суда о незаконности требований, изложенных в названных пунктах, является верным.

По мнению органа местного самоуправления, суд неправомерно признал недействующими пункты 1.1.3, 1.1.4 и 1.2.3 приложения к Положению N 45.

Оценивая данные нормативные положения, суд пришел к выводу о том, что само по себе начисление перевозчикам дополнительных баллов за применение более современных и более экологически чистых транспортных средств является обоснованным.

Между тем оспариваемые пункты 1.1.4 и 1.2.3 приложения к Положению N 45 устанавливают уменьшение участвующему в конкурсе перевозчику 50 баллов за каждое транспортное средство, которое эксплуатируется более 5 лет и в котором двигатель имеет экологический показатель ЕВРО-2 и ниже. А пункт 1.1.3 предполагает неначисление баллов при использовании перевозчиком автобусов со сроком эксплуатации от трех до пяти лет. Однако технические регламенты Таможенного союза не содержат запретов на эксплуатацию таких транспортных средств. Спорные пункты, хотя формально и не запрещают их эксплуатацию, тем не менее, исходя из установленного в них количественного значения баллов, фактически содержат запрет на участие в конкурсе лиц, формально обладающих установленными федеральным законодательством лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом. Введение такого рода фактических запретов на уровне муниципального регулирования федеральным законодательством не допускается.

В связи с изложенным суд обоснованно признал недействующими положения пунктов 1.1.3, 1.1.4, 1.2.3 приложения к Положению N 45.

Дума полагает законными пункты 8 и 9 приложения к Положению N 45, ссылаясь на то, что вопрос о допустимости уменьшения баллов участвующим в конкурсе перевозчикам в случае нарушения ими лицензионных требований и условий (наличия дорожно-транспортных происшествий) был предметом рассмотрения Арбитражного суда Нижегородской области по делу N А43-1259/2011.

Вместе с тем, сделав вывод о том, что возможность установления такого критерия оценки качества услуг перевозчика, как наличие либо отсутствие аварийности на подвижном составе перевозчика, приведшей к причинению вреда пассажирам, равно как наличие либо отсутствие иных нарушений лицензионных требований и условий при осуществлении перевозок пассажиров, является обоснованной, позволяющей оценить степень организации перевозчиком безопасности перевозки пассажиров, наличие учета, действенного анализа и предупреждения (профилактики) дорожно-транспортных происшествий и нарушений лицензионных требований и условий, суд при рассмотрении дела N А43-1259/2011 исходил из того, что действовавшая в тот период редакция Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде также содержала возможность начисления участнику конкурса дополнительных баллов за длительное нахождение на рынке, обуславливающее наличие определенной известности, деловой репутации и так далее. Именно поэтому в решении Арбитражного суда Нижегородской области по делу N А43-1259/2011 указано, что возможности набрать положительные баллы противостоит шанс потерять установленное количество баллов (в связи с установлением в Приложении как положительных критериев оценки претендента, так и отрицательных критериев оценки претендента).

Следовательно, суд на тот момент исходил из соблюдения баланса интересов перевозчиков, имеющих длительный стаж работы (которые получали дополнительные баллы за длительность периода нахождения на рынке), и вновь созданных перевозчиков (которые в связи с отсутствием опыта работы на рынке дополнительных баллов не получали, вместе с тем не несли риски списания баллов в связи с имевшими место нарушениями).

Однако действующая редакция приложения к Положению N 45 такого баланса не содержит, поскольку не позволяет получить дополнительные баллы перевозчику, длительное время присутствующему на рынке и имеющему помимо нарушений определенную складывающуюся годами деловую репутацию.

С учетом изложенного в рассматриваемом случае суд обоснованно признал названные оспариваемые положения недействующими в той мере, в какой содержащиеся в них положения в силу отсутствия в оспариваемом нормативном правовом акте критериев для начисления дополнительных баллов за опыт и продолжительность осуществления деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом предоставляют преимущества вновь созданным организациям - перевозчикам, и вновь зарегистрированным индивидуальным предпринимателям - перевозчикам, перед лицами, осуществляющими перевозочную деятельности более одного года.

Дума также не согласна с тем, что суд признал недействующими положения пункта 2.5 статьи 5, статьи 23 Положения N 45 и пунктов 2.2.2, 2.2.3 приложения к Положению N 45.

Из материалов дела следует, что оспариваемый пункт 2.5 статьи 5 Положения N 45 обязывает перевозчика обеспечить диспетчеризацию работы транспортных средств на маршрутах регулярного сообщения в соответствии с расписанием движения и этим положением, а статья 23 Положения N 45 определяет, что в целях обеспечения соблюдения расписания движения на маршрутах регулярного сообщения организатором перевозок, перевозчиками обеспечивается диспетчерское управление.

Диспетчерское управление регулярными перевозками включает в себя: контроль за выполнением расписания движения на маршрутах регулярного сообщения, предупреждение и выявление случаев несоблюдения расписания движения; контроль за обеспечением перевозчиками соответствия категории транспортного средства выполняемым перевозкам; поддержание оперативной связи с перевозчиками, водителями транспортных средств и линейными диспетчерами; анализ работы перевозчиков по выполнению регулярных перевозок, подготовку предложений по совершенствованию организации регулярных перевозок. Перевозки по маршрутам регулярного сообщения организуются с обязательным контролем за соблюдением водителем времени отправления автобусов с конечных пунктов маршрутов, предусмотренных расписанием. Контроль за регулярностью движения транспортных средств на маршрутах осуществляется при помощи дистанционного наблюдения техническими средствами.

Суд отметил, что указанные требования отвечают нормам действующего законодательства, имеющим большую юридическую силу, вместе с тем сделал вывод о том, что эти требования в системе и взаимосвязи с положениями пунктов 2.2.2, 2.2.3 приложения к Положению N 45 в том значении их системного толкования, которое придает им правоприменительная практика, фактически приводят к нарушению Закона о защите конкуренции.

Суд исходил из того, что в силу оспариваемого пункта 2.2.2 приложения к Положению N 45 участвующему в конкурсе перевозчику за внедрение системы мониторинга с передачей данных в единую городскую информационную систему в виде, позволяющем контролировать соблюдение расписаний движения и получать стандартный для пассажирских перевозок набор отчетных форм, начисляются дополнительные 30 баллов, а перевозчику, не имеющему такой системы передачи данных в единую городскую информационную систему, дополнительные баллы не начисляются. При этом сложившаяся в городе Нижнем Новгороде правоприменительная практика исходит из того, что единая городская информационная система находится в ведении хозяйствующего субъекта - МП "ЦДС", выступающего на рынке услуг диспетчеризации одним из продавцов таких услуг.

Оспариваемые нормы, содержащие в себе правовую неопределенность по вопросу об обслуживании единой городской информационной системы и фактически стимулирующие перевозчиков взаимодействовать с оператором указанной системы в режиме электронного взаимодействия, с одной стороны, устанавливают дополнительные обязанности и расходы для перевозчиков, а с другой - приводят к фактической передаче функций исполнительного органа местного самоуправления по контролю за организацией транспортного обслуживания населения, в том числе за соблюдением перевозчиками маршрутов, графиков движения транспортных средств на маршрутах и так далее, специально созданному хозяйствующему субъекту - МП "ЦДС", что подпадает под антимонопольные запреты.

Наличие указанного нарушения антимонопольного законодательства установлено решением комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 6.09.2013 по делу N 267-ФАС 52-02/13, в котором Администрация была признана нарушившей части 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с наделением МП "ЦДС" функциями органа местного самоуправления по контролю за организацией транспортного обслуживания населения, в том числе за соблюдением перевозчиками маршрутов, графиков движения транспортных средств на маршрутах, а также в связи с созданием для МП "ЦДС" преимущественных условий деятельности на товарном рынке услуг по диспетчеризации перевозчиков, что привело (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При таких обстоятельствах суд обоснованно признал данные оспариваемые положения муниципального правового акта недействующими.

Доводы заявителей, изложенные в кассационных жалобах, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку, изменение которой в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Нижегородской области правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

Кассационные жалобы ИП Серова А.В. и Думы удовлетворению не подлежат.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины, связанной с рассмотрением кассационной жалобы Предпринимателя, в размере 100 рублей относятся на ИП Серова А. В. Излишне уплаченная за рассмотрение кассационной жалобы государственная пошлина в сумме 100 рублей подлежит возврату заявителю.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе органа местного самоуправления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Дума освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.11.2013 по делу N А43-27351/2012 оставить без изменения, кассационные жалобы городской Думы города Нижнего Новгорода и индивидуального предпринимателя Серова Александр Владимирович - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины, связанной с рассмотрением кассационной жалобы, в размере 100 рублей отнести на индивидуального предпринимателя Серова Александра Владимировича.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Серову Александру Владимировичу из федерального бюджета 100 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной за рассмотрение кассационной жалобы по квитанции от 23.12.2013.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

И.Л. Забурдаева Н.Ш. Радченкова