Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 мая 2014 г. N Ф01-1236/14 по делу N А28-10713/2013

Нижний Новгород

21 мая 2014 г.

Дело N А28-10713/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 14.05.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.05.2014.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Шутиковой Т.В.,

судей Чижова И.В., Шемякиной О.А.

при участии представителей

от истца: Рычкова Б.В. (доверенность от 30.12.2013 N 041),

от субъекта Российской Федерации Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области: Головковой О.А. (доверенность от 09.01.2014 N 53-04)

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (представитель - Управление федерального казначейства по Кировской области), субъекта Российской Федерации Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 14.11.2013, принятое судьей Малышевой М.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 05.02.2014, принятое судьями Тетерваком А.В., Поляковой С.Г., Савельевым А.Б., по делу N А28-10713/2013

по иску общества с ограниченной ответственностью "Эскорт-авто М" (ИНН: 4345077410, ОГРН: 1044316517079)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН: 7710168360, ОГРН: 1037739085636), субъекту Российской Федерации Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области (ИНН: 4347015963, ОГРН: 1034316505497)

о взыскании убытков,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области, администрация города Кирова, общество с ограниченной ответственностью "Электронный проездной",

и у с т а н о в и л :

общество с ограниченной ответственностью "Эскорт-авто М" (далее - ООО "Эскорт- авто М", Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство финансов) и субъекту Российской Федерации Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов) о взыскании 11 278 186 рублей 88 копеек убытков.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области, администрация города Кирова (далее - Администрация), общество с ограниченной ответственностью "Электронный проездной" (далее - ООО "Электронный проездной").

Решением Арбитражного суда Кировской области от 14.11.2013 исковое требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 05.02.2014 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Министерство финансов и Департамент финансов не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

Министерство финансов считает, что вывод судов об установлении тарифа на проезд в городском автомобильном в размере 15 рублей не соответствует имеющимся в деле доказательствам, в частности, решению правления РСТ Кировской области от 31.07.2012 N 31/1. В названном решении установлены дифференцированные тарифы в зависимости от наличия (отсутствия) автоматизированной системы учета и оплаты проезда и установленного лимита поездок. Установление базового тарифа при наличии автоматизированной системы учета и оплаты проезда при ограничении лимита поездок (60) и срока действия транспортной карты (календарный месяц) составляет 12 рублей. Указанные обстоятельства подтверждает также постановление Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286, согласно которому стоимость льготного проезда устанавливается в абсолютном выражении с округлением из расчета 70 или 85 процентов от тарифа. Кроме того, согласно решению правления РСТ Кировской области от 14.12.2012 N 51/10 "О внесении изменений в решение правления РСТ Кировской области от 31.07.2012 N 31/1" в зависимости от лимита поездок (30 и 90) тариф при наличии автоматизированной системы учета и оплаты проезда будет составлять 13 рублей 50 копеек и 11 рублей 50 копеек соответственно. Заявитель указывает на то, что выпадающие доходы ООО "Эскорт-авто М" полностью возмещены из бюджета Кировской области. По мнению заявителя, бесплатный проезд инвалидов по зрению 1 группы субсидировался за счет прочих категорий граждан, осуществляющих проезд по установленным тарифам; граждане, осуществляющие проезд по транспортным картам серии 51 и 52, имели право на льготный проезд по цене 8 рублей 50 копеек, а не бесплатно. Министерство финансов полагает, что с 2005 года федеральными законами или иными нормативными правовыми актами федерального уровня не предусмотрены меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования представлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предоставляющих из федерального бюджета субвенции на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые сами должны финансировать соответствующе законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. При этом органы государственной власти Кировской области обязаны возмещать все недополученные доходы на городских маршрутах в случае отсутствия персонифицированного учета с применением коэффициента 0,5.

Подробно доводы Департамента финансов изложены в кассационной жалобе.

Ссылаясь на статьи 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, Департамент финансов считает, что обязательства по возмещению выпадающих доходов субъектом Российской Федерации Кировская область исполнены в полном объеме в соответствии с постановлением Правительства Кировской области от 25.01.2012 N 136/24 (далее - Постановление N 136/24). Заявитель полагает, что истец неправильно осуществил расчет суммы убытков, а суды необоснованно отказали в применении коэффициента 0,5, предусмотренного Постановлением N 136/24.

Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителем в судебном заседании.

Общество в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы заявителей, указав на законность и обоснованность принятых судебных актов.

Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области, Администрация и ООО "Электронный проездной" отзывы не представили; надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 14.05.2014.

На основании распоряжения заместителя председателя Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 14.05.2014 в рассмотрении кассационных жалоб была произведена замена судьи Бердникова О.Е. на судью Шемякину О.А.

Законность принятых Арбитражным судом Кировской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 07.12.2009 муниципальное образование "Город Киров" (заказчик) и ООО "Эскорт-авто М" (исполнитель) заключили договор N 04-1236 об осуществлении перевозок пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, согласно пункту 1 которого заказчик поручил, а исполнитель принял на себя обязательства по осуществлению перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории муниципального образования "город Киров" по городским маршрутам N 17, 50, 54, 70, 84, 88 и 90.

В пункте 2.1.3 договора установлена обязанность исполнителя взимать с пассажиров провозную плату по тарифам, установленным Правительством Кировской области либо уполномоченным им органом, в том числе предоставлять меры социальной поддержки.

Договор вступает в силу с 01.01.2010 (пункт 4.1 договора).

Исполнитель осуществляет обслуживание городских маршрутов, указанных в пункте 1 договора, с 01.01.2010 по 31.12.2014 (пункт 4.2 договора).

Решением правления РСТ Кировской области "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированным транспорте городского, пригородного и международного сообщения на территории Кировской области" от 31.07.2012 N 31/1 установлены и введены в действие с 01.09.2012 тарифы на проезд пассажиров и провоз одного места ручной клади и багажа согласно приложениям N 1 - 7 к решению. В приложении N 1 к решению тарифы на проезд в автобусе или троллейбусе составляют при отсутствии в муниципальном образовании автоматизированной системы учета и оплаты проезда за одну поездку независимо от расстояния - 13 рублей; при наличии автоматизированной системы учета и оплаты проезда за одну поездку независимо от расстояния - 15 рублей, за одну поездку независимо от расстояния по электронной транспортной карте с ограничением лимита поездок 60 штук в течение календарного месяца - 12 рублей.

Постановлением администрации города Кирова от 07.08.2012 N 3079-П для граждан, проживающих на территории города Кирова, в том числе имеющих право льготного и бесплатного проезда на основании постановления Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" с 01.09.2012 введена автоматизированная (электронная) система учета и оплаты проезда на транспорте общего пользования по регулярным городским маршрутам города Кирова.

Постановлениями Правительства Кировской области от 07.08.2012 N 165/470 и от 23.08.2012 N 167/493 установлена стоимость льготного проезда для отдельных категорий граждан с 01.09.2012. Согласно приложению 1 к названным постановлениям стоимость льготного проезда на территории муниципального образования при наличии в муниципальном образовании автоматизированной систем учета оплаты проезда (транспортной карты на 60 поездок) для граждан, имеющих право на льготный проезд в соответствии с постановлением Правительства Кировской области от 24.10.2011 N 124/524 "Об утверждении перечня отдельных категорий граждан, имеющих право на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения" устанавливается в абсолютном выражении с округлением из расчета 70 процентов от тарифа и составляет 8 рублей 50 копеек за одну поездку (стоимость транспортной карты на 60 поездок 510 рублей без ограничения срока использования); для инвалидов по зрению (1 группа) - бесплатный проезд; для обучающихся по очной форме обучения общеобразовательных учреждений области основного общего и среднего (полного) общего образования, 5 - 11 классы устанавливается в абсолютном выражении с округлением из расчета 70 процентов и составляет 8 рублей 50 копеек за одну поездку (стоимость транспортной карты на 60 поездок 510 рублей без ограничения срока использования); для обучающихся по очной форме обучения образовательных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования устанавливается в абсолютном выражении с округлением из расчета 85 процентов от тарифа при наличии в муниципальном образовании автоматизированной системы учета и оплаты проезда и составляет 10 рублей за одну поездку (стоимость транспортной карты на 60 поездок 600 рублей в течение календарного месяца).

Согласно расчету Общества размер убытков (неполученных доходов), понесенных в связи с перевозкой пассажиров, имеющих право бесплатного проезда, за период с 01.10.2012 по 30.06.2013 составил 1 974 422 рубля 73 копейки (по федеральному регистру) и 9 303 764 рубля 15 копеек (по областному регистру).

В связи с неполным возмещением убытков, понесенных в результате предоставления указанных льгот, Общество обратилось в суд с иском об их взыскании за счет средств соответствующих бюджетов.

Руководствуясь статьями 8, 15, 16, 790, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", Арбитражный суд Кировской области удовлетворил заявленное Обществом требование. Суд пришел к выводам о доказанности факта возникновения у Общества убытков вследствие предоставления льготного проезда отдельным категориям граждан и об обязанности Российской Федерации и субъекта Российской Федерации "Кировская область" возместить их истцу. Суд также посчитал правомерным исчисление убытков, возникших в связи с предоставлением льгот, исходя из полной стоимости тарифа (15 рублей), установленного за одну поездку за наличный расчет.

Апелляционный суд, дополнительно руководствуясь пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", согласился с выводами суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационные жалобы Министерства финансов и Департамента финансов, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Согласно пункту 2 названной статьи под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статья 16 Кодекса).

В статье 1069 Кодекса установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В случаях, когда в соответствии с Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в силу пункта 3 статьи 125 эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Кодекса).

На основании пункта 1 статьи 790 Кодекса за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами.

В пункте 5 этой же статьи предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пунктах 16 - 19 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категории потребителей, является непосредственно публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.10.2005 отменил льготы по проезду отдельным категориям граждан; предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

В силу статей 44 и 63 Закона N 122-ФЗ меры социальной поддержки инвалидов, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путем составления областного и федерального регистров.

Суды установили и материалами дела подтверждено, что ООО "Эскорт-авто М" с 01.10.2012 по 30.06.2013 осуществляло перевозку пассажиров транспортом общего пользования на территории муниципального образования "город Киров", в том числе льготных категорий граждан.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, суды пришли к правильному выводу о том, что понесенные Обществом с 01.10.2012 по 30.06.2013 расходы по перевозке льготных категорий граждан транспортом общего пользования на территории муниципального образования "город Киров" согласно статьям 16, 1069, 1071 Кодекса являются реальным ущербом.

Вместе с тем суды не учли следующее.

Порядок возмещения транспортным организациям расходов, связанных с перевозкой отдельных категорий граждан, устанавливается нормативными актами субъектов Российской Федерации.

На территории Кировской области таким нормативным правовым актом является постановление Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430 "Об утверждении Порядка предоставления из областного бюджета денежных средств предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им выпадающих доходов, полученных в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области".

Согласно названному Порядку (в редакции постановления от 09.10.2012 N 174/590, действие которого распространено на правоотношения, возникшие с 01.09.2012) расчет недополученных доходов на городских маршрутах производится по формуле: Дн = (То - Тл) x П x К, где: Дн - недополученные доходы; То - тариф на перевозку пассажиров на городских маршрутах для граждан, не имеющих права на льготный проезд; Тл - тариф на перевозку пассажиров на городских маршрутах для граждан, имеющих право на льготный проезд; П - количество перевезенных пассажиров льготных категорий на городских маршрутах на территории обслуживаемого муниципального образования (при отсутствии персонифицированного учета определяется по количеству проданных билетов с пометкой "льготный"); К - коэффициент для городских маршрутов - 0,5 (1,0 - при внедрении автоматизированной системы учета и оплаты проезда перевезенных пассажиров, имеющих право на льготный проезд).

Таким образом, размер недополученных доходов определяется исходя из тарифа на перевозку пассажиров на городских маршрутах для граждан, не имеющих права на льготный проезд.

Тарифы на перевозку пассажиров в автомобильном и электрифицированном транспорте городского, пригородного и международного сообщения на территории Кировской области (действующие с сентября 2012 года) установлены в приложении N 1 к решению правления РСТ Кировской области от 31.07.2012 N 31/1 и составляют при отсутствии в муниципальном образовании автоматизированной системы учета и оплаты проезда за одну поездку независимо от расстояния - 13 рублей; при наличии автоматизированной системы учета и оплаты проезда за одну поездку независимо от расстояния - 15 рублей, за одну поездку независимо от расстояния по электронной транспортной карте с ограничением лимита поездок 60 штук в течение календарного месяца - 12 рублей.

Кроме того, решением правления РСТ Кировской области от 08.02.2013 N 4/6 в приложение 1 к решению правления РСТ по Кировской области от 31.07.2012 N 31/1 внесены изменения, согласно которым при наличии в муниципальном образовании автоматизированной системы учета и оплаты проезда при ограничении лимита поездок и срока действия транспортной карты в течение календарного месяца тариф на перевозку пассажиров в автомобильном и электрифицированном транспорте городского, пригородного и международного сообщения на территории Кировской области для граждан, не имеющих права на льготный проезд, установлен в размере 13 рублей 50 копеек (лимит поездок 30 штук), 12 рублей (лимит поездок 60 штук) и 11 рублей 50 копеек (лимит поездок 90 штук).

Согласно приложению N 1 к постановлению Правительства Кировской области от 23.08.2012 N 167/493 с 01.09. 2012 стоимость льготного проезда для отдельных категорий граждан установлена только при наличии в муниципальном образовании автоматизированной системы учета оплаты проезда (подразумевает использование транспортной карты на 60 поездок), а разовые поездки льготировались только в течение одного календарного месяца с момента введения в муниципальном образовании автоматизированной системы учета и оплаты проезда.

Из приведенных норм следует, что базовый тариф в размере 15 рублей подлежит применению только при наличии автоматизированной системы учета оплаты проезда при разовых поездках граждан, имеющих право на льготный проезд в общественном транспорте и только в течение месяца с момента введения автоматизированной системы учета и оплаты проезда; по истечении месяца с момента введения автоматизированной системы учета и оплаты проезда гражданам, имеющим право на льготный проезд в общественном транспорте, льгота предоставлялась только при приобретении транспортной карты на 60 поездок, при этом тариф за одну поездку по электронной транспортной карте с ограничением лимита поездок 60 штук в течение календарного месяца составляет 12 рублей.

Вместе с тем представленный истцом в суд расчет понесенных расходов основан на применении тарифа на перевозку пассажиров на городских маршрутах для граждан, не имеющих права на льготный проезд, в размере 15 рублей.

Таким образом, признавая расчет истца верным, суды не учли решение правления РСТ Кировской области от 31.07.2012 N 31/1 и постановление Правительства Кировской области от 23.08.2012 N 167/493.

При указанных обстоятельствах обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кировской области на основании пункта 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное, после чего вынести законное и обоснованное решение.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для отмены судебных актов, судом округа не выявлено.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 3 части 1), 288 (части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 14.11.2013 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 05.02.2014 по делу N А28-10713/2013 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кировской области.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Шутикова

Судьи

И.В. Чижов О.А. Шемякина