Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 5 февраля 2014 г. N 02АП-11192/13

г. Киров

05 февраля 2014 г.

Дело N А28-10713/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 февраля 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тетервака А.В.,

судей Поляковой С.Г., Савельева А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём Богатырёвой Н.В.,

при участии в судебном заседании представителей:

от истца: Рычков Б.В., доверенность от 30.12.2013 N 041,.

от 3-го лица: Комарова Т.В., доверенность N 01-02/23 от 03.02.2014, Женихова А.В., доверенность N 01-02/22 от 03.02/22,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Представитель Министерства финансов Российской Федерации в Кировской области - Управление Федерального казначейства по Кировской области; субъекта Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области

решение Арбитражного суда Кировской области от 14.11.2013 по делу N А28-10713/2013, принятое судом в составе судьи Малышевой М.В.,

по иску общества с ограниченной ответственностью "Эскорт-авто М" (ИНН:4345077410, ОГРН:1044316517079)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации,

к субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области,

третьи лица - Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области, Администрация г. Кирова, общество с ограниченной ответственностью "Электронный проездной"

о взыскании 11 278 186 рублей 88 копеек

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Эскорт-авто М" (далее - истец) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ) и субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов) о взыскании 11 278 186 рублей 88 копеек убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в период с 01.10.2012 по 30.06.2013 года льготного проезда в транспорте общего пользования, в том числе: 1 974 422 рубля 73 копейки с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации, 9 303 764 рубля 15 копеек - с субъекта Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области за счет казны субъекта Российской Федерации "Кировская область".

Определением Арбитражного суда Кировской области от 03.09.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области, Администрация г. Кирова, общество с ограниченной ответственностью "Электронный проездной".

Решением Арбитражного суда Кировской области от 14.11.2013 заявленные требования удовлетворены.

Ответчики с принятым решением суда не согласны, обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами.

В апелляционной жалобе Минфин РФ просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении исковых требований к Минфину РФ отказать.

Заявитель жалобы указывает, что суд первой инстанции необоснованно принял представленный истцом расчет убытков, составленный исходя из того, что стоимость полного тарифа на проезд в городском автомобильном транспорте с 01.09.2012 составляет 15 рублей. В решении правления Региональной службы по тарифам Кировской области от 31.07.2012 N 31/1 тариф в размере 15 рублей не определяется как полный тариф для проезда в автомобильном транспорте общего пользования. Напротив, базовыми тарифами являются при отсутствии автоматизированной системы учета и оплаты проезда 13 рублей, при её наличии - 12 рублей. В приложении N 1 к постановлению Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 указано, что стоимость льготного проезда устанавливается в абсолютном выражении с округлением из расчета 70% от тарифа. Поскольку такая стоимость установлена в размере 8,50 рублей, полный тариф составляет 12 рублей. Ответчик указывает, что выпадающие доходы ООО "Эскорт-авто М" в пересчете на названную действительную разницу в стоимости проезда и установленного тарифа полностью возмещены из бюджета Кировской области.

Кроме того, ответчик считает, что бесплатный проезд инвалидов по зрению 1 группы субсидировался за счет прочих категорий граждан, осуществляющих проезд по установленным тарифам, а убытки транспортных организаций фактически компенсировались установлением более высокого тарифа.

В апелляционной жалобе ответчик также оспаривает расчет убытков по транспортным картам серии 51 и 52. Согласно контррасчету ответчика, убытки по транспортным картам серии 51, по которым осуществлялась перевозка участников и инвалидов Великой Отечественной войны, возмещены ответчиком в полном объеме. По транспортным картам серии 52 (перевозка льготных категорий граждан "инвалиды I группы по зрению" и "бывшие несовершеннолетние узники фашистских концлагерей") убытки должны составлять 29 274 рубля.

По мнению Минфина РФ ни Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, ни другие нормативные акты федерального уровня не содержат норм, обязывающих Российскую Федерацию предоставить льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предоставляющих из федерального бюджета субвенции на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Напротив, право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые сами должны финансировать соответствующие законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. Российская Федерация не принимала на себя расходные обязательства по установлению льгот по оплате проезда в общественном транспорте, а потому недополученные перевозчиками доходы по всем льготным билетам всех категорий граждан (вне зависимости от принадлежности к федеральному или региональному регистрам) должен возмещать субъект Российской Федерации Кировская область.

Департамент финансов в своей апелляционной жалобе просит отменить решение Арбитражного суда Кировской области от 14.11.2013 в части взыскания убытков с субъекта Российской Федерации и принять новый судебный акт. Заявитель жалобы указывает, истцом расчеты произведены без применения коэффициента 0,5 для городских перевозок, предусмотренного Порядком, утвержденным постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430 и от 25.01.2012 N 136/24, который не признан противоречащим закону или иному нормативно-правовому акту и является действующим.Выставленные перевозчиком счета за указанный период согласно представленным Департаменту финансов отчетам перевозчика в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Кировской области от 25.01.2012 N 136/24, оплачены в полном объеме. Департамент финансов считает, что отношения между органами государственной власти субъекта РФ и перевозчиками, урегулированные Постановлением от 23.10.2008 N 150/430 являются по своему содержанию административными.

Истец в отзывах на апелляционные жалобы доводы заявителей отклонил в полном объеме, просит оставить решение от 14.11.2013 без изменения, жалобы без удовлетворения.

Третье лицо общество с ограниченной ответственностью "Электронный проездной" в отзыве на апелляционную жалобу также считает обжалуемое решение суда законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Администрация города Кирова; общество с ограниченной ответственностью "Электронный проездной"; Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области; Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области; Администрация города КироваЗаконность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 07.12.2009 между муниципальным образованием "Город Киров" (заказчик) и истцом (исполнитель) был заключен договор об осуществлении перевозок пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова N 04-1236 по городским маршрутам NN 17, 50, 54, 70, 84, 88, 90 на период с 01.01.2010 по 31.12.2014 (пункты 1, 4.2. договора).

Пунктом 2.1.3. договора установлена обязанность исполнителя взимать с пассажиров провозную плату по тарифам, установленным Правительством Кировской области либо уполномоченным им органом, в том числе предоставлять меры социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Постановлением Администрации города Кирова от 07.08.2012 N 3079-П для граждан, проживающих на территории города Кирова, в том числе имеющих право льготного и бесплатного проезда на основании постановления Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" с 01.09.2012 введена автоматизированная (электронная) система учета и оплаты проезда на транспорте общего пользования по регулярным городским маршрутам города Кирова.

Во исполнение данного нормативного акта 24.07.2012 между обществом с ограниченной ответственностью "Электронный проездной" (оператор автоматизированной системы учета и оплаты проезда на транспорте общего пользования городского сообщения в г. Кирове) и истцом был заключен договор N 7 присоединения перевозчика к транспортной системе.

Решением Правления Региональной службы по тарифам Кировской области "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированным транспорте городского, пригородного и международного сообщения на территории Кировской области" от 31.07.2012 N 31/1 установлены тарифы на проезд в городском и пригородном автомобильном транспорте для граждан, имеющих право на льготный проезд по перечню, утвержденному постановлением Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" с изменениями перечня, утвержденного постановлениями Правительства Кировской области от 24.10.2011 N 124/524, от 07.08.2012 N 165/470, от 23.08.2012 N 167/493.

Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится, как к ведению Российской Федерации (федеральный регистр), так и к ведению Кировской области (областной регистр).

07.08.2012 постановлением Правительства Кировской области N 165/470 внесены изменения в постановление Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286. В связи с указанными изменениями из постановления исключены пункты с 3 по 9, которые давали право льготного проезда для таких категорий пассажиров, как инвалиды по зрению, ученики начальных классов (с 1 по 4 класс), учащиеся школ и студенты.

Постановлениями Правительства Кировской области от 07.08.2012 N 165/470 и от 23.08.2012 N 167/493 вновь предусмотрена стоимость льготного проезда для отдельных категорий граждан, имеющих право на льготный проезд, в том числе для инвалидов по зрению, учащихся 5 - 11 классов, студентов очной формы обучения.

Согласно пункту 1.1. приложения N 1 к решению Правления Региональной службы по тарифам Кировской области от 31.07.2012 N 31/1 с 01.09.2012 при наличии в муниципальном образовании автоматизированной системы учета и оплаты проезда за одну поездку независимо от расстояния установлен тариф в размере 15 рублей.

Обращаясь с настоящим иском, истец указал, что за период с 01.10.2012 по 30.06.2013 автобусами истца перевезено 3 754 999 пассажиров по тарифу ниже стоимости полного тарифа (ниже 15 рублей), из них льготники, относящиеся к ведению Российской Федерации, составляют 280 722 пассажира, а к ведению субъекта РФ - 3 474 277 пассажира. Выпадающие доходы истца за счет бюджета Российской Федерации в данный период не компенсировались, а из бюджета субъекта Российской Федерации "Кировская область" были компенсированы частично: в сумме 10 384 290 рублей 55 копеек.

По расчету истца общая сумма выпадающих доходов по городским перевозкам за период с 01.10.2012 по 30.06.2013 составила 1 974 422 рубля 73 копейки по федеральному регистру льготных категорий граждан и 9 303 764 рубля 15 копеек - по областному регистру.

В связи с неполным возмещением расходов от предоставления льгот истец обратился в суд с настоящим иском о взыскании убытков от реализации льгот.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и отзыва на них, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации законом предписано вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 (утратило силу 01.01.2010 в связи с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1181) были утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 указанных правил предусмотрено предоставление трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для категории граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума N23) установлено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, неполученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Пунктом 19 Постановления Пленума N 23 разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84 и 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Постановлением Правительства Кировской области от 25.01.2012 N 136/24 утвержден Порядок предоставления из областного бюджета денежных средств предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им выпадающих доходов, полученных в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области.

Федеральными законами от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" и от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории субъекта Российской Федерации для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусматривается.

Согласно пункту 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В силу статей 16, 1069 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Поэтому, если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели из федерального бюджета средств взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В связи с этим обязанность Российской Федерации по возмещению соответствующих убытков обусловлена самим фактом предоставления истцом льгот определенным категориям граждан, и это обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Таким образом, арбитражным судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что поскольку право истца на получение доходов от перевозки населения без предоставления льгот было ограничено в силу обязательных для истца нормативно-правовых актов, а объем перечисленных средств не покрыл все экономически обоснованные расходы истца по предоставлению льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям ответчика, то соответствующие обязательства Российской Федерации нельзя признать исполненными; предъявленные истцом расходы являются реальным убытком, подлежащим возмещению.

Доводы Минфина РФ о том, что истец неправомерно при исчислении убытков исходит от полной стоимости тарифа в размере 15 рублей, установленного за одну поездку, суд второй инстанции признает ошибочным, поскольку именно данный тариф является экономически обоснованным, что подтверждается в том числе представленным в материалы дела экспертным заключением Региональной службы по тарифам Кировской области и сводной таблицы затрат и прибыли, включенных в расчет тарифа на перевозку пассажиров, из которых следует, что себестоимость поездок по предложению службы по тарифам составила 14 рублей 26 копеек.

Суд отклоняет довод Минфина РФ о том, что в тариф на проезд общественным транспортом включены затраты на перевозку рассматриваемых льготных категорий граждан, поскольку он не подтвержден материалами дела. Представленное в обоснование данного довода письмо от 26.03.2013 N 631-66-01-11 дает разъяснения о расчете тарифов на перевозку граждан, утвержденных Решениями Правления Региональной службы по тарифам Кировской области от 18.09.2008 N33/1 от 04.04.2011 N11 на иной период (с 01.10.2008 по 31.08.2012).

Доводу Минфина РФ о необоснованности представленного истцом расчета убытков от перевозки граждан льготных категорий по транспортным картам серии 51 и 52 была дана надлежащая правовая оценка в решении суда первой инстанции, основания для пересмотра которой у суда второй инстанции отсутствуют.

Ссылка Департамента финансов об административно-правовом характере правоотношений между истцом и ответчиками судом апелляционной инстанции также отклоняется как противоречащая обстоятельствам дела. Тот факт, что взыскиваемые истцом убытки образовались в следствие неисполнения публично-правовыми образованиями обязанности по возмещению перевозчику понесенным им расходов на перевозку граждан льготных категорий не свидетельствует о том, что данные правоотношения носят публичный характер, а также что истец в данном случае является субъектом административных правоотношений.

Указание заявителя апелляционной жалобы о необходимости применения при расчетах понижающего коэффициента 0,5 (предусмотренного нормативным актом Правительства Кировской области) для городских перевозок также не принимается судом второй инстанции как противоречащий требованиям статьи 790 ГК РФ, предусматривающей полное возмещение убытков перевозчика. Законные основания для уменьшения размера понесенных истцом убытков отсутствуют.

Прочие доводы апелляционных жалоб не влияют на правильность принятого решения и не являются основанием для его отмены или изменения.

С учетом изложенного, при совокупности указанных выше обстоятельств суд находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными в полном объеме.

Исследование представленных сторонами доказательств произведено арбитражным судом надлежащим образом. Этим доказательствам дана надлежащая правовая оценка с позиции их относительности, допустимости и достоверности. Выводы о применении норм материального права соответствуют установленным судом по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а поэтому оснований для отмены решения арбитражного суда по приведенным в жалобам доводам не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявители жалоб от уплаты государственной пошлины в федеральный бюджет освобождены, в связи с чем, госпошлина по апелляционным жалобам взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 14.11.2013 по делу N А28-10713/2013 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Представитель Министерства финансов Российской Федерации в Кировской области - Управление Федерального казначейства по Кировской области; субъекта Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

А.В. Тетервак

Судьи

С.Г. Полякова А.Б. Савельев