Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30 мая 2014 г. N Ф01-1712/14 по делу N А11-8093/2013

Нижний Новгород

30 мая 2014 г.

Дело N А11-8093/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 29.05.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 30.05.2014.

ГАРАНТ:

Постановлением Верховного Суда РФ от 8 июня 2015 г. N 301-АД14-823 настоящее постановление оставлено без изменения

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Александровой О.В.

при участии представителей

от заявителя: Климовой Л.Н. (доверенность от 14.10.2013 N 224), Сокол О.Н. (доверенность от 14.10.2013 N 225)

от заинтересованного лица: Исентаева Р.Ю. (доверенность от 13.01.2014 N 11), Ткачевой О.А. (доверенность от 18.04.2014 N 18)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - открытого акционерного общества "Газпром газораспределение Владимир" на решение Арбитражного суда Владимирской области от 13.12.2013, принятое судьей Фиохиной Е.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2014, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., по делу N А11-8093/2013

по заявлению открытого акционерного общества "Газпром газораспределение Владимир" (ИНН: 3328101380, ОГРН: 1023301461810)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (ИНН: 3328101887, ОГРН: 1033302007914)

о признании незаконным и об отмене постановления о привлечении к административной ответственности

и у с т а н о в и л :

открытое акционерное общество "Газпром газораспределение Владимир" (далее - ОАО "Газпром газораспределение Владимир", Общество) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 04.09.2013 по делу N А-399-03/2013 о привлечении Общества к административной ответственности на основании части 2 статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 13.12.2013 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2014 решение оставлено без изменения.

ОАО "Газпром газораспределение Владимир" не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили нормы материального и процессуального права. Общество считает, что суды необоснованно не применили статьи 9, 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", так как Управление допустило грубое нарушение требований к организации и проведению проверки, которое влечет недействительность ее результатов. Суды необоснованно не применили статью 1.7 КоАП РФ, поскольку новая редакция статьи 14.31 КоАП РФ позволяет исчислять размер штрафа исходя из размера расходов на приобретение товара (работ, услуг); себестоимость продаж меньше суммы выручки принятой при расчете размера штрафа, поэтому при исчислении размера штрафа должен быть принят размер расходов на приобретение товара (работ, услуг). Административный орган и суды неправильно определили географические границы рынка; при расчете размера штрафа необходимо было учитывать сумму выручки, полученной от оказания услуг на территории не всей Владимирской области, а от транспортировки газа по газораспределительным сетям, к которым осуществлялось подключение жилых домов, с жителей которых взималась плата за разработку и оформление технических условий. Управление и суды не приняли во внимание обстоятельства, смягчающие ответственность, так в частности, антимонопольный орган не учел, что факт взимания платы был установлен с пяти физических лиц и сумма полученного дохода несоразмерна назначенному Обществу штрафу. В дополнении к кассационной жалобе заявитель указывает, что вывод судов о том, что условия подключения должны выдаваться бесплатно, является неверным.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителями в судебном заседании.

Управление в отзыве и его представители в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Законность решения Арбитражного суда Владимирской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании реализации ежегодного плана проведения плановых проверок, утвержденного руководителем Управления 30.11.2012, и приказа от 27.03.2013 N 67 антимонопольный орган в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 23, статьями 24, 25, 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) провел проверку деятельности Общества на предмет соблюдения антимонопольного законодательства.

Согласно акту проверки от 24.04.2013 N 1/2013 в деятельности Общества выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, выразившиеся во взимании платы за подготовку, разработку и оформление технических условий при заключении договоров на присоединение к газораспределительным сетям объектов юридических и физических лиц.

Приказом от 13.05.2013 N 103 Управление возбудило дело N К-223-03/2013 по признакам нарушения Обществом антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения данного дела Управление приняло решение от 24.05.2013, в соответствии с которым Общество признанно нарушившим часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции.

Усмотрев в действиях Общества признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.31 КоАП РФ, Управление 28.08.2013 составило протокол об административном правонарушении N А-399-03/2013, а на основании постановления от 04.09.2013 по делу N А-399-03/2013 привлекло Общество к административной ответственности в виде штрафа в размере 6 823 956 рублей.

Общество не согласилось с данным постановлением антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьей 71, частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частями 7, 10 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 2.9, часть 2 статьи 14.31 КоАП РФ, статьей 4, частью 5 статьи 5, частью 1 статьи 10, статьей 25.1 Закона о защите конкуренции, статьей 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях", частями 3, 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Правилами определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83, Правилами подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83, постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", суды не установили процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении, пришли к выводу о наличии в действиях Общества состава вменяемого правонарушения, не усмотрели оснований для признания его малозначительным и отказали в удовлетворении заявленного требования.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

По общему правилу арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражными судами первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы (пункт 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В части 2 статьи 14.31 КоАП РФ для юридических лиц предусмотрена административная ответственность за совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, если результатом таких действий является или может являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.31.1 настоящего Кодекса, либо совершение субъектом естественной монополии действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта по статье 10 Закона о защите конкуренции необходимо доказать, что на соответствующем товарном рынке он занимает доминирующее положение, совершил действие (бездействие), характеризующееся как злоупотребление этим положением и это привело (создало угрозу) к ограничению конкуренции или ущемлению прав лиц.

Согласно части 5 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

Статьей 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" транспортировка газа по трубопроводам отнесена к деятельности субъектов естественных монополий.

Приказом Управления от 03.03.2004 N 42-п Общество включено в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара (работ, услуг) долю в размере более 35 процентов, по товарной позиции "транспортировка газа по трубопроводам" с долей более 65 процентов в географических границах Владимирской области.

Потребность в технологическом присоединении к газораспределительным сетям носит подчиненный характер по отношению к услугам по транспортировке газа по трубопроводам. Технологическое присоединение является неотъемлемой организационно-технической предпосылкой, необходимой для оказания заинтересованным лицам вышеуказанных услуг, и осуществляется силами организации, осуществляющей эксплуатацию газораспределительных сетей.

Таким образом, услуги по технологическому присоединению к газораспределительным сетям являются составной частью услуг по транспортировке газа и охватываются единой сферой обращения товара - рынком услуг по транспортировке газа по газопроводу.

Согласно уставу, утвержденному решением общего собрания акционеров от 21.06.2011, одним из основных видов деятельности Общества является транспортировка природного газа непосредственно его потребителям на территории Владимирской области, проведение единой технической политики, координация производственной деятельности и комплексное решение вопросов, связанных с эксплуатацией газораспределительных систем газификации региона.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что Общество на рассматриваемом рынке на территории Владимирской области является доминирующим, следовательно, на него распространяются запреты, установленные статьей 10 Закона о защите конкуренции. Данный факт Общество не оспаривает.

Отношения в сфере присоединения к газораспределительным сетям регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83 "Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения", постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2002 N 317 "Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации", постановлением Госгортехнадзора России от 18.03.2003 N 9 "Об утверждении правил безопасности систем газораспределения и газопотребления".

Согласно части 7 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации технические условия, предусматривающие максимальную нагрузку и сроки подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий, а также информация о плате за подключение предоставляется организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, без взимания платы в течение четырнадцати дней по запросам органов местного самоуправления или правообладателей земельных участков.

В соответствии с частью 10 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочия по установлению порядка определения и предоставления технических условий и определение платы за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения возложены на Правительство Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83 утверждены: Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - Правила N 83/1); Правила подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - Правила N 83/2).

Из пункта 1 Правил N 83/1 следует, что данные Правила регулируют отношения между организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно - технического обеспечения, органами местного самоуправления и правообладателями земельных участков, возникающие в процессе определения и предоставления технических условий подключения строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных объектов капитального строительства к сетям инженерно - технического обеспечения.

В пункте 1 Правил N 83/2 установлено, что эти правила регулируют отношения между организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, и лицом, осуществляющим строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, возникающие в процессе подключения таких объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, включая порядок подачи и рассмотрения заявления о подключении, выдачи и исполнения условий подключения, а также условия подачи ресурсов.

В пункте 6 Правил N 83/1 предусмотрено, что правообладатель земельного участка в целях подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и определения необходимой ему подключаемой нагрузки обращается в организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым планируется подключение объекта, для получения технических условий.

В силу пункта 7 Правил N 83/1 организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, в которую должен быть направлен запрос о получении технических условий, определяется органом местного самоуправления на основании схем существующего и планируемого размещения объектов капитального строительства в области тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения федерального, регионального и местного значения, а также с учетом инвестиционных программ указанной организации, утверждаемых представительным органом местного самоуправления в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а для сетей газоснабжения - на основании программ газификации, утверждаемых уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 4 Правил N 83/2 подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения осуществляется в порядке, который включает следующие этапы: подача заказчиком заявления о подключении с указанием требуемого объема подключаемой нагрузки; заключение договора о подключении с учетом технических условий, ранее полученных заказчиком от исполнителя или органа местного самоуправления либо от предыдущего правообладателя земельного участка, при условии, что срок действия технических условий не истек; исполнение сторонами условий договора о подключении в части выполнения мероприятий, необходимых для фактического присоединения объектов заказчика к сетям инженерно-технического обеспечения, и проверка сторонами выполнения этих мероприятий; присоединение объектов заказчика к сетям инженерно-технического обеспечения и подписание сторонами акта о присоединении, фиксирующего техническую готовность к подаче ресурсов на объекты заказчика; выполнение условий подачи ресурсов.

Из указанного порядка следует, что технические условия являются документом, выдача которого определена Правилами N 83/1.

В соответствии с пунктами 8, 9 Правил N 83/1 на основании запроса органа местного самоуправления либо правообладателя земельного участка о предоставлении технических условий или информации о плате за подключение объекта капитального строительства организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, обязана в течение 14 рабочих дней с даты получения запроса определить и предоставить технические условия или информацию о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения либо предоставить мотивированный отказ в выдаче указанных условий при отсутствии возможности подключения строящегося (реконструируемого) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Выдача технических условий или информации о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения осуществляется без взимания платы.

Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 27.11.2010 N 940 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части совершенствования порядка подключения к сетям инженерно-технического обеспечения" в Правила 83/2 были внесены изменения, в соответствии с которыми указание на "технические условия присоединения" полностью исключено.

Из приведенных норм следует, что присоединение объекта к сетям инженерно-технического обеспечения является одним из этапов подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, при этом плата за выдачу технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения не взимается. Следовательно, без взимания платы должна осуществляться и выдача технических условий присоединения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения.

В рассматриваемом случае антимонопольный орган установил, что Прейскурантом цен на товары, работы, услуги с 01.01.2013, утвержденным приказом Общества от 19.12.2012 N 409, пунктами 10.1.1-10.1.13 раздела 10 "Предпроектные работы и согласования, часть 1. Подготовка, разработка и оформление технических условий на подготовку, разработку и оформление технических условий" предусмотрено взимание платы за подготовку, разработку и организацию технических условий на газификацию объектов для физических и юридических лиц.

Согласно договорам за выдачу технических условий за присоединение к газораспределительным сетям взималась плата за подготовку, разработку и оформление технических условий на газификацию строящихся и существующих жилых объектов со следующих физических лиц: Пономаренко Л.И. (договор от 12.03.2012 N 06090030); Кутузовой Т.И. (договор от 01.06.2012 N 06090034); Шнейдерова Д.С. (договор от 28.05.2012 N 11010342); Медведевой А.Н. (договор от 13.11.2012 N 11110083); Кошелевой Т.В. (договор от 30.11.2012 N 2012-45КА65-2015).

На основании изложенного суды пришли к правильному выводу о том, что рассматриваемые действия Общества по взиманию платы за технические условия присоединения к газораспределительным сетям противоречат действующему законодательству и нарушают порядок, установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83, и Управление правомерно квалифицировало данные действия как нарушающие часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции.

В силу статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Факт наличия в действиях Общества состава правонарушения установлен судами первой и апелляционной инстанций на основании представленных материалов и не оспаривается заявителем кассационной жалобы.

Суды рассмотрели и правомерно, со ссылками на нормы права отклонили довод Общества о недействительность результатов проверки, проведенной Управлением, в связи с нарушением последним срока уведомления проверяемого лица о проведении плановой проверки.

Аргумент заявителя, изложенный в кассационной жалобе, о том что Общество узнало о проведении проверки только в день начала проверки несостоятелен. Суды установили, и Общество не оспаривало, что приказ о проведении проверки был направлен Управлением по факсу и получен Обществом 27.03.2013.

Ссылку Общества на статью 1.7 КоАП РФ суд округа находит необоснованной, так как статья 14.31 КоАП РФ в новой редакции не содержит положений, которые повлияли бы на размер назначенного Обществу штрафа. Изменения, на которые ссылается ОАО "Газпром газораспределение Владимир", касаются нарушения антимонопольного законодательства покупателем продукции (монопсония).

Суды установили, что наказание в виде административного штрафа назначено Обществу по правилам статей 4.1, 4.2, 4.3 КоАП РФ, с учетом характера правонарушения и обстоятельств его совершения, имущественного и финансового положения заявителя, отсутствия отягчающих ответственность обстоятельств, а также наличия смягчающих ответственность обстоятельств, а именно: оказание лицом, совершившим административное правонарушение, содействия органу, уполномоченному осуществлять производство по делу об административном правонарушении, в установлении обстоятельств, подлежащих установлению по делу об административном правонарушении; предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения; добровольное устранение до вынесения постановления об административном правонарушении лицом, совершившим административное правонарушение, выявленного правонарушения. При этом исчисление административного штрафа произведено антимонопольным органом на основании данных о результатах хозяйственной деятельности Общества исходя из суммы выручки от реализации услуг по транспортировке газа за 2012 год.

Вопреки доводу Общества, те обстоятельства, что сумма полученного дохода значительно меньше назначенного Обществу административного штрафа, и "социальная", по мнению Общества, направленность его деятельности, к смягчающим вину обстоятельствам в данном случае в соответствии с КоАП РФ не относятся.

Порядок применения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 N 4-П установлен в пункте 5 данного постановления, в соответствии с которым оно не подлежит применению к уже принятым судебным актам, поэтому ссылка на него заявителя отклоняется.

Довод Общества о том, что размер штрафа должен быть исчислен исходя из суммы выручки от реализации услуг, оказанных с нарушением антимонопольного законодательства в границах расположения газопровода, доступного потребителю в рамках технологического присоединения, а не из суммы выручки от реализации услуг на территории всей Владимирской области, основан на неправильном толковании норм права.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.31 КоАП РФ.

С учетом изложенного суды правомерно отказали Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Приведенные в кассационной жалобе доводы проверены окружным судом и отклоняются, как основанные на неправильном толковании обстоятельств дела и норм права.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

Арбитражный суд Владимирской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба ОАО "Газпром газораспределение Владимир" не подлежит удовлетворению.

Определение о принятии обеспечительных мер от 14.04.2014, принятое Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в рамках рассмотрения настоящего дела, подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 13.12.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2014 по делу N А11-8093/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу открытого акционерного общества "Газпром газораспределение Владимир" - без удовлетворения.

Отменить определение Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа о принятии обеспечительных мер от 14.04.2014.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева О.В. Александрова