Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 мая 2014 г. N Ф01-1504/14 по делу N А82-2524/2013

Нижний Новгород

19 мая 2014 г.

Дело N А82-2524/2013

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную заявителя - Департамента здравоохранения и фармации Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 17.10.2013, принятое судьей Мухиной Е.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.01.2014, принятое судьями Буториной Г.Г., Караваевой А.В., Кононовым П.И., по делу N А82-2524/2013

по заявлению Департамента здравоохранения и фармации Ярославской области (ИНН: 7604044726, ОГРН 1027600695220)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154)

о признании недействительными решения и предписания

и у с т а н о в и л :

Департамент здравоохранения и фармации Ярославской области (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - антимонопольный орган, Управление) о признании недействительными решения и предписания от 10.12.2012 по делу N 06-03/37-12 (решение оглашено 28.11.2012).

Решением суда от 17.10.2013 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 22.01.2014 решение оставлено без изменения.

Департамент не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили нормы материального права, нарушили нормы процессуального права. Департамент считает неверным вывод суда о том, что для осуществления контроля качества медицинской помощи не требуется получения лицензии на оказание данного вида услуг. Нормы спорного положения о внутреннем контроле качества подведомственных государственных учреждений, основной целью которых не является извлечение прибыли, не относятся к антимонопольному законодательству, так как не могут влиять на соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Управление отзыв на кассационную жалобу не представило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей не направили.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, приказом Департамента от 16.03.2012 N 370 "Об утверждении Положений о контроле качества и безопасности медицинской деятельности в Ярославской области" (далее - Приказ N 370), утверждено Положение о внутреннем контроле качества и безопасности медицинской помощи в Ярославской области (приложение 1) (далее - Положение о внутреннем контроле), а также Временное положение о ведомственном контроле качества и безопасности медицинской помощи (приложение 2) (далее - Временное положение о ведомственном контроле).

В пункте 2 Приказа N 370 на руководителей подведомственных государственных учреждений здравоохранения возложена обязанность организовать внутренний контроль качества и безопасности медицинской деятельности в соответствии с данным приказом.

В соответствии с пунктом 1.1. Положения о внутреннем контроле данное положение устанавливает единый порядок организации и проведения внутреннего контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам) и безопасностью медицинской помощи, оказываемой гражданам подведомственными организациями, независимо от их организационно-правовой формы, осуществляющим медицинскую деятельность на территории Ярославской области.

В разделе 2 Положения о внутреннем контроле установлен порядок организации и проведения контроля качества медицинской помощи.

В соответствии с пунктами 2.1, 2.2 Положения о внутреннем контроле контроль качества медицинской помощи осуществляется в организации здравоохранения при наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности на вид работ (услуг): "контроль качества медицинской помощи" (пункт 2.1). В случае отсутствия у организации здравоохранения лицензии на вид работ (услуг) "контроль качества медицинской помощи", контроль качества медицинской помощи может быть обеспечен путем заключения договора с организацией здравоохранения, имеющей лицензию на данный вид работ (услуг) (пункт 2.2).

Управление приняло решение от 28.11.2012 по делу N 06-03/37-12 (изготовлено в полном объеме 10.12.2012), в соответствии с которым заявитель признан нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Из указанного решения следует, что признаки антимонопольного правонарушения усмотрены Управлением в указании Департаментом в Положении о внутреннем контроле на необходимость иметь лицензию на вид работ (услуг) "контроль качества медицинской помощи", не предусмотренный Положением о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 (далее - Положением о лицензировании медицинской деятельности), а в случае ее отсутствия у медицинской организации - на необходимость заключить договор с организацией, имеющей такую лицензию.

Управление выдало Департаменту предписание от 10.12.2012 о внесении изменений в Положение о внутреннем контроле, а именно об исключении из пунктов 2.1., 2.2 указания на то, что на необходимо иметь лицензию на осуществление вида работ (услуг) "контроль качества медицинской помощи" и на заключение договора с организацией, имеющей лицензию на данный вид работ (услуг).

Департамент не согласился с решением и предписанием Управления и обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьей 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктами 7, 17 статьи 4, пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), пунктом 21 статьи 2, статьями 58, 64, 85, 90 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", пунктом 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Положением о лицензировании медицинской деятельности, Положением о Департаменте здравоохранения и фармации Ярославской области, утвержденным постановлением Правительства Ярославской области от 20.03.2008 N 52, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования и исходил при этом из правомерности принятых антимонопольным органом решения и предписания.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии пунктом 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежит медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково").

Из пунктов 4, 5, 6 Положения о лицензировании медицинской деятельности, следует, что наличие и соблюдение установленного порядка осуществления внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности являются лицензионными требованиями, предъявляемыми, соответственно, к соискателю лицензии и к лицензиату при осуществлении им медицинской деятельности.

Невыполнение требования о наличии и соблюдении установленного порядка осуществления внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности является основанием для привлечения лицензиата к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также на основании статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" для приостановления действия лицензии, аннулирования лицензии.

Согласно пункту 21 статьи 2 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" качество медицинской помощи - совокупность характеристик, отражающих своевременность оказания медицинской помощи, правильность выбора методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации при оказании медицинской помощи, степень достижения запланированного результата.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по лицензированию медицинской деятельности медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук).

Согласно частям 1, 2 статьи 58 указанного закона медицинской экспертизой является проводимое в установленном порядке исследование, направленное на установление состояния здоровья гражданина, в целях определения его способности осуществлять трудовую или иную деятельность, а также установления причинно-следственной связи между воздействием каких-либо событий, факторов и состоянием здоровья гражданина (часть 1). В Российской Федерации проводятся следующие виды медицинских экспертиз: 1) экспертиза временной нетрудоспособности; 2) медико-социальная экспертиза; 3) военно-врачебная экспертиза; 4) судебно-медицинская и судебно-психиатрическая экспертизы; 5) экспертиза профессиональной пригодности и экспертиза связи заболевания с профессией; 6) экспертиза качества медицинской помощи (часть 2).

В соответствии с частью 1 статьи 64 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" граждан экспертиза качества медицинской помощи проводится в целях выявления нарушений при оказании медицинской помощи, в том числе оценки своевременности ее оказания, правильности выбора методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации, степени достижения запланированного результата.

Как следует из статьи 85 данного закона контроль в сфере охраны здоровья включает в себя, в том числе контроль качества и безопасности медицинской деятельности.

В соответствии со статьей 87 названного закона контроль качества и безопасности медицинской деятельности осуществляется в следующих формах: 1) государственный контроль; 2) ведомственный контроль; 3) внутренний контроль (часть 1). Контроль качества и безопасности медицинской деятельности осуществляется путем: 1) соблюдения требований к осуществлению медицинской деятельности, установленных законодательством Российской Федерации; 2) определения показателей качества деятельности медицинских организаций; 3) соблюдения объема, сроков и условий оказания медицинской помощи, контроля качества медицинской помощи фондами обязательного медицинского страхования и страховыми медицинскими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании; 4) создания системы оценки деятельности медицинских работников, участвующих в оказании медицинских услуг; 5) создания информационных систем в сфере здравоохранения, обеспечивающих в том числе персонифицированный учет при осуществлении медицинской деятельности (часть 2).

Согласно статье 90 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" органами, организациями государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения осуществляется внутренний контроль качества и безопасности медицинской деятельности в порядке, установленном руководителями указанных органов, организаций.

В соответствии с пунктами 1.1, 2.4, 3.1.28 Положения о Департаменте здравоохранения и фармации Ярославской области, утвержденного постановлением правительства Ярославской области от 20.03.2008 N 52, Департамент является органом исполнительной власти Ярославской области, обеспечивающим проведение единой государственной политики и осуществляющим исполнительно-распорядительную и контрольно-надзорную деятельность в сфере охраны здоровья граждан на территории Ярославской области, а также обеспечивающим взаимодействие в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти Ярославской области, органов местного самоуправления и частной системы здравоохранения на территории Ярославской области (пункт 1.1). Основными полномочиями департамента являются, в том числе организация оказания населению Ярославской области первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях Ярославской области (пункт 2.4). Департамент в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Ярославской области и возложенными на него полномочиями реализует полномочия учредителя организаций здравоохранения (пункт 3.1.28).

Следовательно, в рассматриваемой ситуации утверждая Положение о внутреннем контроле, заявитель определил порядок организации и проведения внутреннего контроля качества медицинской помощи подведомственными ему государственными учреждениями здравоохранения Ярославской области.

Как следует из материалов дела, Положение о внутреннем контроле предписывает, что контроль качества медицинской помощи осуществляется в организации здравоохранения при наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности на вид работ (услуг): "контроль качества медицинской помощи" (пункт 2.1). В случае отсутствия у организации здравоохранения лицензии на вид работ (услуг) "контроль качества медицинской помощи", контроль качества медицинской помощи может быть обеспечен путем заключения договора с организацией здравоохранения, имеющей лицензию на данный вид работ (услуг) (пункт 2.2).

Между тем в Перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, подлежащих лицензированию, определенный Положением о лицензировании медицинской деятельности, включен вид деятельности - экспертиза качества медицинской помощи. При этом данный перечень не содержит вид деятельности - контроль качества медицинской помощи.

На основании изложенного суды пришли к обоснованному выводу о том, что в целях осуществления внутреннего контроля качества медицинской помощи не требуется получения лицензии на вид работ (услуг) - контроль качества медицинской помощи.

Суды установили, что на рынке медицинских услуг в границах Ярославской области платные медицинские услуги оказывают многочисленные хозяйствующие субъекты: государственные и муниципальные учреждения, частные организации, и данный рынок является конкурентным.

Положение о внутреннем контроле в части пунктов 2.1 и 2.2 необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, подведомственными Департаменту, для которых требования данного акта являются обязательными, в отличие от других хозяйствующих субъектов, действующих на том же рынке, поскольку устанавливает не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к хозяйствующим субъектам о возможности осуществления внутреннего контроля качества медицинской помощи только при наличии лицензии на вид работ (услуг) "контроль качества медицинской помощи". Требования пунктов 2.1 и 2.2 Положения о внутреннем контроле могут привести к ограничению конкуренции на рынке медицинских услуг Ярославской области, в том числе при осуществлении Департаментом функций лицензирующего органа при выдаче лицензий на медицинские услуги, при осуществлении контроля за деятельностью лицензиатов в соответствии с положениями Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

На основании изложенного суды правомерно отказали Департаменту в удовлетворении заявленного требования.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом исследования в судах первой и апелляционной инстанций, повторяют доводы, изложенные в апелляционной жалобе, и получили правильную правовую оценку. Основания для иных выводов у суда кассационной инстанции отсутствуют.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 17.10.2013 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.01.2014 по делу N А82-2524/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента здравоохранения и фармации Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ш. Радченкова А.И. Чиграков