Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 октября 2014 г. N Ф01-4172/14 по делу N А11-9437/2013

Нижний Новгород

21 октября 2014 г.

Дело N А11-9437/2013

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Башевой Н.Ю., Забурдаевой И.Л.

при участии представителей

от общества с ограниченной ответственностью "Кварц": Датчука И.М. (доверенность от 10.01.2014);

от администрации Владимирской области: Морозовой О.В. (доверенность от 23.09.2013 N 01/02-02);

от Департамента природопользования и охраны окружающей среды администрации Владимирской области: Петровой Е.И. (доверенность от 05.02.2013 N ДПП-07-16);

от прокуратуры Владимирской области: Яковлевой Ю.Д. (удостоверение N 065095)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Кварц" на решение Арбитражного суда Владимирской области от 21.02.2014, принятое судьей Фиохиной Е.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2014, принятое судьями Смирновой И.А., Протасовым Ю.В., Рубис Е.А., по делу N А11-9437/2013

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Кварц" о признании недействительным постановления Губернатора Владимирской области от 25.07.2013 N 851,

третьи лица - Департамент природопользования и охраны окружающей среды администрации Владимирской области, прокуратура Владимирской области,

и у с т а н о в и л :

общество с ограниченной ответственностью "Кварц" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании недействительным постановления Губернатора Владимирской области от 25.07.2013 N 851 "О признании утратившими силу отдельных постановлений Губернатора области в сфере недропользования".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент природопользования и охраны окружающей среды администрации Владимирской области (далее - Департамент) и прокуратура Владимирской области (далее - Прокуратура).

Решением Арбитражного суда Владимирской области от 21.02.2014 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2014 решение суда оставлено без изменения.

Общество не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

Заявитель жалобы считает, что суды не применили подлежащие применению статьи 1, 12 и 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 20, 21 и пункт 2 статьи 50 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", неправильно применили статьи 19, 46 и 56 Конституции Российской Федерации, пункт 2 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

По мнению Общества, отмена ранее принятого решения о предоставлении права пользования участком недр, в законности которого возникли сомнения, возможна только в судебном порядке. Оспариваемое постановление не мотивировано и не содержит ссылок на какие-либо фактические основания для отмены ранее принятых решений. Протест прокурора сам по себе не свидетельствует о незаконности решения, а изложенные в протесте доводы подлежат проверке. Издание оспариваемого постановления повлекло прекращение у Общества права пользования участком недр и лишение субъекта соответствующих лицензий из-за допущенных им, по мнению уполномоченного органа, Департамента и Прокуратуры, нарушений. Суды не учли правовые позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека, согласно которым применяемые к субъекту санкции должны быть соразмерны тяжести содеянного, размеру и характеру причиненного ущерба, степени вины нарушителя и иным существенным обстоятельствам. Оспариваемое постановление, которым прекращено право пользования Общества недрами, не отвечает принципу соразмерности примененных санкций, характеру и последствиям нарушений. Положенный в основу оспариваемого постановления вывод о систематическом нарушении Обществом законодательства о недрах не соответствует имеющимся в деле доказательствам.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана представителем в судебном заседании.

Администрация Владимирской области (далее - Администрация), Департамент и Прокуратура в отзывах и представители в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Законность решения Арбитражного суда Владимирской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, постановлением Губернатора Владимирской области от 12.02.2013 N 132 в соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 5 Закона Владимирской области от 10.07.2002 N 65-ОЗ "О порядке предоставления и порядке пользования участками недр местного значения на территории Владимирской области" Обществу предоставлено право пользования участком недр местного значения "Бынино-1" в Киржачском районе площадью 150 гектаров для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождения строительных песков сроком на два года.

На основании указанного постановления Департамент выдал Обществу лицензию от 18.02.2013, серия ВЛМ N 80176, вид лицензии ТП; между Департаментом и Обществом заключено лицензионное соглашение от 18.02.2013, устанавливающее условия пользования участком недр и являющееся приложением N 1 к лицензии, которая зарегистрирована Департаментом 18.02.2013 в реестре за номером 176.

При проведении геологического изучения участка недр на основании указанной лицензии Общество открыло месторождение строительных песков на данном участке.

Постановлением Губернатора Владимирской области от 22.03.2013 N 344 в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 5 Закона Владимирской области от 10.07.2002 N 65-ОЗ "О порядке предоставления и порядке пользования участками недр местного значения на территории Владимирской области" Обществу предоставлено право пользования участком недр местного значения "Бынино-1" в Киржачском районе площадью 107 гектаров для разведки и добычи строительных песков сроком на 10 лет.

В соответствии с указанным постановлением Департамент выдал Обществу лицензию от 08.04.213, серия ВЛМ N 80188, вид лицензии ТЭ; между Департаментом и Обществом заключено лицензионное соглашение от 08.04.2013, устанавливающее условия пользования участком недр и являющееся приложением N 1 к лицензии, которая зарегистрирована Департаментом 08.04.2013 в реестре за номером 188.

В связи с обращением граждан - жителей д. Бынино Киржачского района Прокуратура провела проверку законности предоставления Администрацией Обществу права пользования участком недр местного значения "Бынино-1" для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождения строительных песков, разведки и добычи строительных песков, в ходе которой установила существенные нарушения действующего законодательства.

17.07.2013 прокурором области принесены протесты на постановления Губернатора области от 12.02.2013 N 132 и от 22.03.2013 N 344 с требованием их отмены.

Постановлением Губернатора Владимирской области от 25.07.2013 N 851 "О признании утратившими силу отдельных постановлений Губернатора области в сфере недропользования" постановления Губернатора Владимирской области от 12.02.2013 N 132 и от 22.03.2013 N 344 признаны утратившими силу. В пункте 2 постановления содержится предписание прекратить право пользования Обществом участком недр местного значения "Бынино-1" для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождения строительных песков в Киржачском районе, а также право пользования Обществом участком недр местного значения "Бынино-1" для разведки и добычи строительных песков в Киржачском районе.

Общество посчитало, что принятое постановление не соответствует действующему законодательству, нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьями 4, 16, 18, 23 и 25.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), статьей 5 Закона Владимирской области от 10.07.2002 N 65-ОЗ "О порядке предоставления и порядке пользования участками недр местного значения на территории Владимирской области" (далее - Закон N 65-ОЗ), пунктами 2.1, 2.2, 2.6 и 2.7 Положения о порядке оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения, утвержденного постановлением Губернатора Владимирской области от 11.03.2009 N 181, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного требования.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 1 Закона о недрах).

В соответствии со статьей 4 Закона о недрах к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования относится установление порядка пользования участками недр местного значения.

На основании статьи 18 Закона о недрах порядок предоставления участков недр местного значения для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, для разведки и добычи полезных ископаемых, для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 16 Закона о недрах оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр местного значения осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование данными участками недр устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В статье 5 Закона N 65-ОЗ установлено, что участки недр местного значения предоставляются на основе аукциона или без проведения такового. В частности, без проведения аукциона предоставляется участок недр местного значения, содержащий месторождение общераспространенных полезных ископаемых и включенный в перечень участков недр местного значения для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения при установлении факта его открытия пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению такого участка недр в целях поисков и оценки месторождений.

В соответствии с постановлением Губернатора Владимирской области от 11.03.2009 N 181 "О порядке оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения" Департамент определен органом Администрации, уполномоченным оформлять, переоформлять, выдавать лицензии на пользование участками недр местного значения, производить их государственную регистрацию, хранение и учет.

В силу пунктов 2.1 и 2.6 Положения о порядке оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения, утвержденного постановлением Губернатора Владимирской области от 11.03.2009 N 181 (далее - Положение), основанием для оформления и выдачи лицензии является постановление Губернатора области о предоставлении права пользования участком недр, подготовку которого по результатам рассмотрения заявки осуществляет Департамент.

В пункте 2.2 Положения установлен перечень документов, направляемых заявителем в Департамент для получения права пользования участком недр с целью разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения без проведения аукциона.

На основании пункта 2.7 Положения Департамент отказывает в предоставлении права пользования участком недр без проведения аукциона в случаях: непредставления всех необходимых документов; представления заявителем неверных сведений о себе; если заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ; при систематическом несоблюдении заявителем условий пользования недрами на участках недр, ранее предоставленных в пользование.

Как установили суды, в рассматриваемом случае на основании заявки Общества без проведения аукциона постановлениями Губернатора Владимирской области от 12.02.2013 N 132 и от 22.03.2013 N 344 в соответствии со статьей 5 Закона N 65-ОЗ Обществу предоставлены право пользования участком недр местного значения "Бынино-1" в Киржачском районе Владимирской области площадью 150 гектаров для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождения строительных песков, сроком на два года и право пользования участком недр местного значения "Бынино-1" в Киржачском районе Владимирской области площадью 107 гектаров для разведки и добычи строительных песков сроком на 10 лет. Департамент выдал соответствующие лицензии на пользование заявленными участками недр.

Однако, как установили суды и подтверждено материалами дела, в нарушение пункта 2.2 постановления Губернатора Владимирской области от 11.03.2009 N 181 Общество для получения права пользования недрами представило в уполномоченный орган неполный пакет документов.

В частности, не были представлены: данные о финансовых возможностях заявителя, необходимых для эффективного и безопасного проведения работ, связанных с намечаемым пользованием недрами, сведения об уставном капитале и размере доли государственной собственности в нем, о технических и технологических возможностях заявителя, а также других организаций, привлекаемых им в качестве подрядчиков (данные о наличии технологического оборудования, квалифицированных специалистах, которые будут непосредственно осуществлять работы по освоению участка недр, или о наличии договоров со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков); бизнес-план; технико-экономическое обоснование либо технико-экономический расчет планируемой хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами (технико-экономические показатели (расчеты) ведения работ, расчеты экономической эффективности от вложенных средств (срок окупаемости, приведенные затраты).

Кроме того, суды установили, что Общество допускало систематическое несоблюдение условий пользования недрами на участках недр, ранее предоставленных в пользование по лицензии от 18.02.2013, серии ВЛМ N 80176, вид лицензии ТП.

Так, работы по геологическому изучению Общество начало осуществлять до того, как получило соответствующую лицензию (18.02.2013), что подтверждает договор на выполнение геологоразведочных работ от 17.12.2012, заключенный с закрытым акционерным обществом "Комплексная геологическая экспедиция Центральных районов", приложения к договору, техническое задание (в пункте 6 установлены сроки начала работ - январь 2013 года), отчет по геологическому изучению в целях поисков и оценки месторождения строительных песков на участке недр "Бынино-1" от 01.02.2013 (в разделе "Введение" указано, что буровые работы проведены в январе 2013 года; на странице 15 отчета имеются даты ведения отдельных работ в январе 2013 года; приложение N 4 к отчету "Акт сличения первичной геологоразведочной документации с керном скважин, пробуренных на участке "Бынино-1" строительных песков" датировано 05.01.2013), платежные поручения (составлены до даты получения лицензии).

Суды не приняли в качестве доказательств в части исправления технических ошибок (дат проведения работ) представленные Обществом изменения в отчет по геологическому изучению.

В данном случае отчет является отработанным документом, который сдан в фонды геологической информации, прошел государственную экспертизу запасов полезных ископаемых в Департаменте.

Внесение изменений в отчет после утверждения его Обществом не предусмотрено ГОСТом 53579-2009 "Система стандартов в области геологического изучения недр" (СОГИН). Отчет о геологическом изучении является основным информационным продуктом, отражающим результаты завершенных работ; ответственность за достоверность данных, содержащихся в отчете, несет перед заказчиком организация-исполнитель, перед органами управления фондом недр - недропользователь (пункты 5.1, 5.5 СОГИН). Отчет до его представления заказчику подлежит обязательному нормоконтролю в организации-исполнителе на предмет соответствия требованиям стандартов и методических документов, а также рассмотрению коллегиальным органом исполнителя (пункты 5.8, 5.9 СОГИН). В протоколе коллегиального органа должны отражаться его решения о внесении в отчет предложенных исправлений или об их отклонении (пункт 7.17 СОГИН). Таким образом, вопрос о внесении исправлений в отчет решается в установленном порядке до того, как отчет будет передан заказчику.

Кроме того, Общество не получило в установленном порядке разрешение на выполнение работ по геологическому изучению недр в лесном фонде, как того требует часть 3 статьи 43 Лесного кодекса Российской Федерации.

Данное нарушение подтверждают акт комиссии от 12.07.2013, материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 8.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении директора ЗАО "Комплексная геологическая экспертиза Центральных районов", договор на выполнение геологоразведочных работ от 17.12.2012.

В соответствии с пунктом 5.1 лицензионных условий лицензии от 18.02.2013 серии ВЛМ N 80176, вид лицензии ТП, недропользователь обязан соблюдать требования Закона о недрах.

Отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (статья 1 Закона о недрах).

Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ.

В соответствии со статьей 25.1 Закона о недрах земельные участки, лесные участки, водные объекты, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством и настоящим Законом.

Суды установили, что участок недр "Бынино-1" Киржачского района Владимирской области расположен на лесных участках, поэтому порядок его предоставления регулируется лесным законодательством.

Несоблюдение порядка оформления в пользование лесного участка для проведения работ по геологическому изучению является нарушением законодательства о недропользовании.

Материалы дела свидетельствуют о том, что в нарушение статьи 28 Закона о недрах и пунктов 21, 22 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензией на пользование недрами, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 08.10.2007 N 261, государственная регистрация работ по геологическому изучению проведена Обществом не до начала их выполнения, а по их окончании. Нарушение подтверждает письмо Департамента по недропользованию по Центральному федеральному округу от 07.03.2013 N 02-12/832 о сроках регистрации работ Общества.

Согласно пункту 6 статьи 10.1 Закона о недрах основанием возникновения права пользования участками недр является принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении такого права.

В статье 23 Закона о недрах установлены основные требования по рациональному использованию и охране недр, в частности, необходимо соблюдать установленный законодательством порядок предоставления недр в пользование.

Установив, что на основании подпунктов 1, 4 пункта 2.7 Положения Обществу следовало отказать в предоставлении права пользования участками недр, суды пришли к правильному выводу о том, что постановления Губернатора Владимирской области от 12.02.2013 N 132, от 22.03.2013 N 344 приняты с нарушением установленного федеральным и областным законодательством порядка и, как следствие, не могут являться основаниями возникновения права пользования участками недр местного значения.

В связи с чем оспариваемым постановлением правомерно признаны утратившими силу ранее изданные постановления, а право пользования заявителя соответствующими участками недр прекращено.

В данном случае Губернатор Владимирской области, выявив факт нарушения действующего законодательства о недрах, с учетом предоставленных Законом о недрах и Законом N 65-ОЗ полномочий обязан был принять меры по устранению допущенного нарушения, что и было им реализовано путем принятия оспариваемого постановления.

С учетом изложенного суды пришли к правильным выводам о том, что постановление Губернатора Владимирской области от 25.07.2013 N 851 "О признании утратившими силу отдельных постановлений Губернатора области в сфере недропользования" соответствовало действующему законодательству и не нарушало права и законные интересы Общества, и правомерно отказали в удовлетворении заявленного требования.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции и апелляционного суда и получили соответствующую правовую оценку.

Арбитражный суд Владимирской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 21.02.2014 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2014 по делу N А11-9437/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Кварц" - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы отнести на общество с ограниченной ответственностью "Кварц".

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

Н.Ю. Башева И.Л. Забурдаева