Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 марта 2015 г. N Ф01-597/15 по делу N А43-8810/2014

Нижний Новгород

26 марта 2015 г.

Дело N А43-8810/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19.03.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 26.03.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И.,

при участии представителей

от заявителя: Малова С.А. (доверенность от 15.11.2012 N 678), Шаровой Е.Е. (доверенность от 08.05.2014 N 95),

от заинтересованного лица: Григорян Т.Н. (доверенность от 17.11.2014)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2014, принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Рубис.Е.А., по делу N А43-8810/2014

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ИНН: 7708503727, ОГРН: 1037739877295)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (ИНН: 5260041262, ОГРН: 1025203042710)

о признании недействительными решения и предписания,

третье лицо - общество с ограниченной ответственностью "СЕРВИС-А",

и установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление) от 07.04.2014 по делу N 346-ФАС 52-04/14 (ж).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "СЕРВИС-А" (далее - ООО "СЕРВИС-А").

Решением суда от 09.07.2014 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2014 решение суда отменено, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Общество не согласилось с постановлением апелляционного суда и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суд неправильно применил положения Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Федеральный закон N 223-ФЗ). По мнению Общества, конкурсная документация соответствовала требованиям законодательства, в ней доступной для любого претендента форме определены как критерии, так и порядок оценки и сопоставления конкурсных заявок; установленные критерии позволяли любому претенденту прийти к выводу о необходимости предоставления максимального количества документов для того, чтобы победить в конкурсе. Законом предусмотрено право обжалования действий конкурсной комиссии, поэтому факт применения или неприменения заказчиком отдельных критериев оценки, возможность их замены и правильность оценки заявки могут быть проверены антимонопольным органом в случае обращения участника конкурса. В связи с этим вывод апелляционного суда о том, что отсутствие в конкурсной документации порядка начисления баллов может повлиять на права претендентов неверен. Методика оценки конкурсных заявок (далее - Методика) является внутренним рабочим документом Общества, требование о ее включении в конкурсную документацию законодательством не предусмотрено. Предварительное ознакомление участников конкурса с данной методикой может привести к тому, что участники предоставят недостоверные сведения для того, чтобы победить в конкурсе. Установленная в Методике система оценки заявок и определения победителя является объективной и независимой и соответствует положениям конкурсной документации, однако Управление данную методику не проверило. Общество также полагает, что Управление неправомерно рассмотрело жалобу ООО "СЕРВИС-А". Перечень оснований, дающих право обжаловать действия (бездействие) заказчика, приведен в части 10 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ, а жалоба в данном случае подана по другим основаниям. Управление возбудило дело по статье 18.1 Федерального закона N 135-ФЗ, но признало Общество виновным по статье 17 данного закона, что является процессуальным нарушением и нарушением прав заявителя. Кроме того, Управление не указало, какой именно пункт статьи 17 Федерального закона N 135-ФЗ Общество нарушило.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителями в судебном заседании.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

ООО "СЕРВИС-А" в отзыве не согласилось с доводами кассационной жалобы и просило оставить обжалуемый судебный акт без изменения; надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, представителя не направило.

Законность постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решением Совета директоров Общества от 29.11.2011 утверждено Положение о порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления основных видов деятельности Общества (далее - Положение), которое введено в действие распоряжением Общества от 20.12.2011 N 2745р.

На официальном сайте в сети Интернет 17.03.2014 опубликовано извещение N 31400981917 о проведении открытого конкурса в электронной форме N 326/ОКЭ-ГОРЬК/14 на право заключения договора оказания услуг по комплексной уборке вагонов участков производства Горьковской дирекции по эксплуатации зданий и сооружений (далее - конкурс), а также конкурсная документация.

Государственный заказчик конкурса - Общество в лице филиала Горьковской железной дороги. Организатор - Нижегородское региональное отделение Центра организации конкурсных закупок (структурное подразделение Общества).

Конкурс проводился по пяти лотам, каждому из которых соответствует выполнение работ на определенном участке производства Горьковской дирекции по эксплуатации зданий и сооружений.

ООО "СЕРВИС-А" подало заявку на участие в конкурсе по лоту N 5.

Данное общество 27.03.2014 обратилось в Управление с заявлением о нарушении Обществом Федерального закона N 223-ФЗ при проведении конкурса, выразившемся в том, что в составе конкурсной документации не была размещена методика оценки конкурсных заявок. Отсутствие такой методики не позволяет потенциальным участникам конкурса получить достоверную информацию о порядке присвоения баллов поданным заявкам, а также не обеспечивает равные права и возможности для участников закупки и равные условия для участия в торгах.

С целью проверки поступившей информации Управление возбудило дело N 346-ФАС 52-04/14 (ж).

Решением Управления от 07.04.2014 N 346-ФАС 52-04/14 (ж) жалоба ООО "СЕРВИС-А" признана обоснованной (пункт 1). Согласно пункту 2 решения действия Общества, выразившиеся в неопубликовании критериев и порядка оценки участников закупки, признаны нарушающими пункты 1, 2 и 4 части 1, части 6 статьи 3, пунктов 12 и 13 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ; положения конкурсной документации в части отсутствия системы критериев и порядка оценки участников закупки признаны нарушающими часть 1 статьи 17 Федерального закона N 135-ФЗ.

Одновременно Управление выдало Обществу предписание, обязывающее до 15.04.2014 устранить выявленные нарушения путем внесения изменения (дополнения) в конкурсную документацию, опубликования в сети Интернет системы оценки конкурсных предложений участников с указанием конкретных критериев оценки и порядка оценки конкурсных предложений по каждому критерию оценки. Обществу предписано продлить срок окончания представления заявок на участие в открытом конкурсе с учетом части 11 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ и до 25.04.2014 представить в антимонопольный орган доказательства исполнения предписания.

Общество не согласилось с решением и предписанием Управления и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность решения и предписания.

Руководствуясь положениями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 10, пунктами 1, 2 статьи 448 Кодекса, частями 1, 2 статьи 2, частями 1, 2, 5, 6 статьи 3, частью 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ, статьями 1, 4, частью 1 статьи 17, статьями 18.1, 22 Федерального закона N 135-ФЗ, Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что оспариваемые решение и предписание соответствуют законодательству, не нарушают права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, в связи с этим отменил решение суда первой инстанции и отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятого судебного акта.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Частью 1 статьи 17 Федерального закона N 135-ФЗ установлен запрет при проведении торгов, запроса котировок цен на товары на действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В силу части 5 статьи 3 указанного закона участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала; любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке.

В Федеральном законе N 223-ФЗ установлены общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг юридическими лицами.

При закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются принципами, перечисленными в статье 3 Федерального закона N 223-ФЗ, в числе которых равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке (часть 6 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ).

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика. Положение должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные положения, связанные с обеспечением закупки (часть 2 статьи 2 Федерального закона N 223-ФЗ).

В соответствии с пунктами 12 и 13 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе, критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке; порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке.

Из материалов дела видно и апелляционный суд установил, что в разделе II конкурсной документации, разработанной и утвержденной Обществом в соответствии с Положением, установлены обязательные и квалификационные требования к претендентам на участие в конкурсе.

Порядок оценки заявок установлен в пункте 2.7 конкурсной документации (подпункты 2.7.1 - 2.7.10), по итогам которой определяется победитель конкурса.

При сопоставлении заявок и определении победителя открытого конкурса оцениваются: цена договора; квалификация претендента; опыт претендента; наличие системы менеджмента качества деятельности по предмету открытого конкурса (подпункт 2.7.2 конкурсной документации).

Оценка заявок осуществляется на основании финансово-коммерческого предложения, иных документов, представленных в подтверждение соответствия квалификационным требованиям, требованиям технического задания, а также следующих документов, предоставляемых претендентом дополнительно при наличии: 1) сертификата соответствия системы менеджмента качества стандарту ISO серии 9000 при наличии, либо распоряжения, приказа, иной организационно-распорядительного акта, подтверждающего введение на предприятии собственной системы менеджмента качества, с приложением положения о качестве или иного документа, содержащего описание системы; 2) положительных отзывов, рекомендаций, благодарностей контрагентов с которыми у претендента имелись или имеются договорные отношения по предмету конкурса. Отзывы, рекомендации, благодарности должны быть предоставлены на официальном бланке, за подписью уполномоченного лица.

При оценке конкурсных заявок по критерию "цена договора" сопоставляются предложения участников по цене. Оценка заявки осуществляется путем присвоения количества баллов, соответствующего условиям, изложенным в конкурсной заявке. Заявке, содержащей наилучшие условия, присваивается наибольшее количество баллов.

Каждой заявке по мере уменьшения выгодности содержащихся в ней условий (количества баллов, присвоенных по итогам оценки) присваивается порядковый номер. Конкурсной заявке, в которой содержатся лучшие условия (присвоено наибольшее количество баллов), присваивается первый номер. В случае если в нескольких конкурсных заявках содержатся одинаковые условия (присвоено равное количество баллов по итогам оценки), меньший порядковый номер присваивается конкурсной заявке, которая поступила ранее других конкурсных заявок (пункт 2.7.8 конкурсной документации).

Победителем признается участник, заявке которого присвоено наибольшее количество баллов по итогам оценки и, соответственно, первый порядковый номер.

После рассмотрения конкурсных заявок, изучения квалификации претендентов экспертной группой и представителями организатора, конкурсные заявки, а также иные документы, необходимые для подведения итогов открытого конкурса, передаются в конкурсную комиссию.

Конкурсная комиссия рассматривает предложения экспертной группы и организатора о допуске претендентов к участию в открытом конкурсе, а также о выборе победителя открытого конкурса и участника, заявке которого присвоен второй порядковый номер (пункты 2.8.1, 2.8.4 конкурсной документации).

В пункте 2.6.10 конкурсной документации установлено, что информация относительно процесса изучения, оценки и сопоставления конкурсных заявок, определения победителей настоящего открытого конкурса не подлежит разглашению претендентам (участникам). Попытки претендентов (участников) получить такую информацию до размещения протоколов согласно требованиям конкурсной документации служат основанием для отклонения конкурсных заявок таких претендентов (участников).

Проанализировав конкурсную документацию, апелляционный суд пришел к выводу, что она не отвечает требованиям Федерального закона N 223-ФЗ в части отражения в ней сведений о критериях, порядке оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

В пункте 2.7 заказчик формально перечислил показатели, используемые для определения победителя. Вместе с тем документация не содержит сведений о том, какие конкретно документы, их количество и с каким содержанием обязан представить участник закупки для получения определенного количества баллов по каждому критерию. Отсутствует в ней информация о том, в каком порядке и с учетом какой шкалы значимости, исходя из каких параметров организатор закупки будет оценивать заявку каждого участника по перечисленным критериям, чтобы определить из их числа лучшую.

Само по себе перечисление приведенных критериев и ознакомление с ними не позволяет заинтересованным лицам (претендентам) представить себе используемую Обществом систему оценки заявок участников закупки, порядок применения критериев и значимость для заказчика каждого из них, а также провести ранжирование поступивших заявок по степени предпочтительности их для заказчика.

Фактически порядок присвоения баллов, а также конкретные требования, предъявляемые к документам, подлежащим представлению участниками закупки для получения определенного количества баллов по тому или иному критерию содержатся в Методике, утвержденной заказчиком, в соответствии с которой экспертной группой оцениваются и сопоставляются конкурсные заявки (пункт 66 Положения).

На основании результатов оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе в порядке и по критериям, изложенным в Методике, каждому участнику и по каждому лоту, в котором он участвует, устанавливается балльный рейтинг, а по количеству полученных баллов участникам присваивается порядковое место.

Однако в силу Положения и конкурсной документации (пункт 2.6.10) Методика является внутренним документом Общества, не подлежит опубликованию, а информация относительно процесса изучения, оценки и сопоставления конкурсных заявок, определения победителей конкурса не подлежит разглашению претендентам.

Таким образом, ни один из документов Общества (доступных для ознакомления неограниченному кругу лиц) не предусматривает системы оценки заявок и порядка применения критериев.

Как верно указал апелляционный суд, отсутствие порядка расчета баллов, определения значимости тех или иных критериев, их веса при сопоставлении заявок в составе конкурсной документации, доступной для участников, неизбежно приведет к злоупотреблениям со стороны организаторов торгов, поскольку определение лица, предложившего лучшую заявку, будет основано исключительно на субъективном усмотрении комиссии организатора торгов (заказчика).

При этом факты неприменения отдельных критериев оценки либо полной их замены комиссией непосредственно на стадии сопоставления заявок при полном отсутствии у третьих лиц сведений о системе оценки также не могут быть проверены.

Предоставленное заказчику право самостоятельно определять критерии и порядок оценки и сопоставления заявок не освобождает заказчика от обязанности при формировании конкурсной документации соблюдать иные требования действующего законодательства.

Отсутствие в Федеральном законе N 223-ФЗ указания на необходимость установления в документации порядка расчета баллов и значимости критериев оценки заявок участников само по себе не свидетельствует о том, что такие критерии и правила не должны разрабатываться и применяться организаторами торгов.

Они необходимы для определения порядка оценки заявок на участие в конкурсных процедурах, содержания и значимости критериев оценки заявок в зависимости от видов товаров, работ, услуг для оценки и сопоставления заявок, осуществляемых в целях выявления лучших условий исполнения договора.

Необходимость полного раскрытия информации о торгах следует из пункта 2 статьи 448 Кодекса, основанной на положениях о равенстве всеобщего доступа к открытым торгам (пункт 1 статьи 448 Кодекса), а также недопустимости ограничения конкуренции и злоупотребления правом (пункт 1 статьи 10 Кодекса).

Принцип информационной открытости закупки, закрепленный в пункте 1 части 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ, необходимо трактовать в системной взаимосвязи со статьей 4 упомянутого закона, устанавливающей обязанность организаторов торгов обеспечивать доступ потенциальных участников ко всем документам, связанным с проводимой закупкой.

Отсутствие в конкурсной документации методики оценки заявок создает условия для неизвестности порядка определения победителя, и, как следствие, приводит к несоблюдению принципа равноправного соперничества хозяйствующих субъектов при участии в конкурсе.

Возможности в случае поступления жалобы на действия конкурсной комиссии проведения Управлением проверки правильности оценки заявок не исключает обязанность организатора торгов соблюдать законодательство, в том числе и принцип информационной открытости закупки; участники торгов не могут быть ограничены в своих правах, к чему в данном случае привели действия Общества

Ссылка Общества на то, что ознакомление участников конкурса с Методикой может привести к тому, что участники конкурса предоставят недостоверные сведения для того, чтобы победить в конкурсе, несостоятельна, поскольку действующим законодательством, в том числе Федеральным законом N 223-ФЗ, предусмотрен правовой механизм защиты прав заказчика.

В силу изложенного вывод апелляционного суда о том, что отсутствие в конкурсной документации методики оценки заявок не отвечает принципам информационной открытости закупки, равноправия соперничества хозяйствующих субъектов (пункт 1 части 1 статьи 3, пунктов 12, 13 части 10 статьи 4, части 6 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ), является правильным.

Апелляционный суд обоснованно отклонил довод Общества о допущенных Управлением процессуальных нарушениях при рассмотрении жалобы ООО "СЕРВИС-А".

Суд апелляционной инстанции установил, что жалоба ООО "СЕРВИС-А" была рассмотрена Управлением в порядке статьи 18.1 Федерального закона N 135-ФЗ с соблюдением части 17 данной нормы, согласно которой при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссия установит иные нарушения в действиях (бездействии) организатора торгов, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

В соответствии с частью 1 статьи 17 (пункты 1 - 4) Федерального закона N 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Управление при рассмотрении дела пришло к выводу об установлении Обществом условий, заведомо определяющих нарушение порядка определения победителя в данных торгах, когда применяется система оценки, не предусмотренная конкурсной документацией, и, как следствие, о нарушении Обществом части 1 статьи 17 Федерального закона N 135-ФЗ. Общество обратное не доказало.

Вопреки доводу Общества указание Управлением на несоответствие отдельных положений документации открытого конкурса Федеральному закону N 135-ФЗ не является в данном случае существенным процессуальным нарушением.

Ссылка заявителя жалобы на судебную практику по другим делам не может быть принята во внимание, поскольку в настоящем деле установлены иные фактические обстоятельства.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что рассмотренные действия Общества нарушают требования федеральных законов N 135-ФЗ и 223-ФЗ, и отказал в удовлетворении заявленного требования.

Иные доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения апелляционного суда и получили соответствующую оценку.

Первый арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Оснований для отмены обжалуемого судебного акта по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе в сумме 1500 рублей подлежат отнесению на заявителя. Излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2014 по делу N А43-8810/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1500 рублей, связанной с рассмотрением кассационной жалобы, отнести на открытое акционерное общество "Российские железные дороги".

Возвратить открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" из федерального бюджета государственную пошлину по кассационной жалобе в сумме 1500 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 14.01.2015 N 21641.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

Н.Ш. Радченкова А.И. Чиграков