Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 апреля 2015 г. N Ф01-1090/15 по делу N А28-7321/2014

Нижний Новгород

21 апреля 2015 г.

Дело N А28-7321/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14.04.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.04.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Александровой О.В., Забурдаевой И.Л.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности города Кирова Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 02.10.2014, принятое судьей Хлюпиной Н.П., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19.01.2015, принятое судьями Кононовым П.И., Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г., по делу N А28-7321/2014

по заявлению муниципального бюджетного учреждения "Архитектура" (ИНН: 4345225620, ОГРН: 1084345007185)

о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности города Кирова Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамент культуры Кировской области,

и установил:

муниципальное бюджетное учреждение "Архитектура" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности города Кирова Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области (далее - Отдел) от 26.03.2014 N 60/1/1.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвует Департамент культуры Кировской области (далее - Департамент).

Решением суда от 02.10.2014 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 19.01.2015 решение суда оставлено без изменения.

Отдел не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), Свод правил СП 1.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", утвержденный приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 25.03.2009 N 171 (далее - СП 1.13130.2009), Строительные нормы и правила СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятые постановлением Минстроя Российской Федерации от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97*), сделали ошибочный вывод о неисполнимости предписания.

Подробно доводы жалобы изложены в кассационной жалобе.

Учреждение в отзыве возразило против позиции заявителя.

Департамент в отзыве отклонил доводы жалобы и заявил ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы без участия представителя.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность принятых Арбитражным судом Кировской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Учреждение эксплуатирует здание, расположенное по адресу: г. Киров, ул. Пятницкая (Степана Халтурина), дом 9, принадлежащее ему на праве оперативного управления (запись регистрации от 12.05.2009).

Указанное здание включено в список объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (распоряжение Департамента от 16.11.2010).

Учреждению 13.12.2012 выдано охранное обязательство пользователя данного объекта. Предметом охраны, согласно приложению N 2 к охранному обязательству, являются все капитальные стены, а также участок перекрытия первого этажа, выполненный в виде сводов, лепное штукатурное убранство интерьеров.

Отдел на основании распоряжения от 09.01.2014 N 60 провел внеплановую выездную проверку на предмет соблюдения Учреждением требований пожарной безопасности в указанном здании.

В ходе проверки Отдел установил нарушение Учреждением статьи 89 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), пунктов 4.2.7, 8.1.11 СП 1.13130.2009, пункта 6.13* СНиП 21-01-97* (второй этаж здания не обеспечен вторым эвакуационным выходом; лестничные клетки на первом и втором этажах в местах соединения с поэтажными коридорами не имеют дверей с устройствами для самозакрывания и уплотнений).

По результатам проверки составлен акт от 26.03.2014 и Учреждению выдано предписание от 26.03.2014 N 60/1/1 об устранении выявленных нарушений до 01.05.2015.

Общество не согласилось с выданным предписанием и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), Федеральным законом N 73-ФЗ (в редакции, действующей в период спорных правоотношений), Федеральным законом от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ), Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), СП 1.13130.2009, СНиП 21-01-97*, СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения" (далее - СНиП 10-01-94), суд первой инстанции пришел к выводу, что предписание не соответствует законодательству, не исполнимо, и удовлетворил заявленное требование.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отношения в области пожарной безопасности регулируются Федеральным законом N 69-ФЗ.

Согласно статье 1 Федерального закона N 69-ФЗ под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В соответствии со статьями 37 и 38 Федерального закона N 69-ФЗ руководители организаций обязаны выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона N 69-ФЗ, Положение о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290).

В статьях 17, 18 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению только тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть обоснованными и реально исполнимыми.

Как видно из материалов дела и установили суды, Учреждению выдано предписание, возлагающие на него обязанности соблюдения требований пожарной безопасности в здании, являющимся объектом культурного наследия (памятник истории и культуры народов Российской Федерации).

Специальным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, является Федеральный закон N 73-ФЗ.

В силу статьи 33 данного закона объекты культурного наследия подлежат государственной охране. Охрана объектов осуществляется в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Выявленный объект культурного наследия используется с соблюдением требований, направленных на обеспечение неизменности облика и интерьера выявленного объекта культурного наследия в соответствии с особенностями, определенными как предмет охраны данного объекта и изложенными в заключении историко-культурной экспертизы (пункт 4 статьи 52 Федерального закона N 73-ФЗ).

Согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, согласование в случаях и порядке, установленных данным законом, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ.

В главе 7 Федерального закона N 73-ФЗ приведен перечень мер по сохранению объекта культурного наследия.

Под сохранением объекта, согласно статье 40 данного закона, понимаются работы, направленные на обеспечение его физической сохранности, в том числе, ремонт, приспособление для современного использования, проектные, производственные работы, технический и авторский надзор.

В соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом.

Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Строительные нормы и правила применяются при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия только в случаях, не противоречащих интересам сохранения данного объекта культурного наследия.

В статье 46 Федерального закона N 73-ФЗ установлено, что юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с данным законом.

Таким образом, в силу приведенных норм пользователь объекта культурного наследия обязан обеспечить неизменность объекта, не проводить работы, изменяющие предмет охраны. Органы, осуществляющие надзор за соблюдением требований пожарной безопасности на таких объектах, должны учитывать особенности, предусмотренные специальным законодательством.

Суды установили, что согласно оспариваемому предписанию на втором этаже здания нет второго эвакуационного выхода, лестничные клетки на первом и втором этажах в местах соединения с поэтажными коридорами не имеют дверей с устройствами для самозакрывания и уплотнений в притворах (нарушены пункта 8.1.11 СП 1.13130.2009, пункта 6.18* СНиП 2.1-01-97*). Учреждению предписано устранить данные нарушения.

В данном случае Отдел, выдав предписание, не учел, что одним из способов его исполнения является проведение необходимых работ в здании памятника истории и культуры, и не определил реальную исполнимость предписания способами, не противоречащими закону.

Вместе с тем из письма Департамента следует, что выполнение требований предписания приведет к изменению как внутреннего, так и внешнего исторического облика объекта культурного наследия. Доказательств наличия возможности выполнения на спорном объекте работ без нарушения норм Федерального закона N 73-ФЗ в дело не представлено.

При таких обстоятельствах суды обоснованно указали, что предписание, возможность законного исполнения которого в отношении объекта культурного наследия предварительно не определена, являлось для Учреждения неисполнимым.

Кроме того, как верно указал апелляционный суд, распространение действия СНиП 21-01-97* не предусматривалось на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания (пункт 4.3 СНиП 21-01-97*, пункт 8.5 СНиП 10-01-94).

В отношении выявленных нарушений СП 1.13130.2009 суды исходили из того, что данный свод правил введен в действие с 01.05.2009. Он включен в перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение Федерального закона N 384-ФЗ, определяющего минимально необходимые требования в области пожарной безопасности зданий, сооружений (часть 6 статьи 3, статья 8).

СП 1.13130.2009 в силу части 2 статьи 5 Федерального закона N 384-ФЗ принят на основании и во исполнение данного закона и подлежит применению в соответствии с предусмотренными им требованиями.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 42 Федерального закона N 384-ФЗ требования к зданиям и сооружениям, связанным с ними процессам эксплуатации, в том числе в области обеспечения пожарной безопасности, установленные законом, не применяются в отношении зданий и сооружений, введенных в эксплуатацию до вступления в силу таких требований. Такие требования не применяются вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания или сооружения.

Таким образом, пункты СП 1.13130.2009, введенного в действие с 01.05.2009, нарушение которых вменялось Учреждению, не подлежат применению в отношении эксплуатируемого Учреждением здания 1901 - 1903 годов постройки до проведения его реконструкции или капитального ремонта.

При этом апелляционный суд правомерно отклонил довод Отдела о возможности исполнения Учреждением предписания иными способами, как не подтвержденный материалами дела и недостаточно обоснованный.

С учетом изложенного суды сделали правильный вывод об отсутствии у Отдела оснований для выдачи оспариваемого предписания и удовлетворили заявленное требование.

Иные доводы, приведенные в жалобе, не опровергают выводы судов.

Арбитражный суд Кировской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Отдел освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 02.10.2014 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19.01.2015 по делу N А28-7321/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности города Кирова Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

О.В. Александрова И.Л. Забурдаева