Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29 апреля 2015 г. N Ф01-1292/15 по делу N А82-9478/2014

Нижний Новгород

29 апреля 2015 г.

Дело N А82-9478/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 27.04.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 29.04.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Башевой Н.Ю., Чигракова А.И.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 20.10.2014, принятое судьей Красновой Т.Б., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.02.2015, принятое судьями Кононовым П.И., Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г., по делу N А82-9478/2014

по заявлению Мэрии города Ярославля (ИНН: 7601001234, ОГРН: 1027600683824)

о признании недействительным предписания от 10.06.2014 N 71/1/1-7,

о признании незаконным постановления от 17.06.2014 N 97

и установил:

мэрия города Ярославля (далее - Мэрия) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - Отдел надзорной деятельности, административный орган) от 10.06.2014 N 71/1/1-7, о признании незаконным постановления о назначении административного наказания от 17.06.2014 N 97.

Решением суда от 20.10.2014 заявленные требования удовлетворены частично. В части пунктов 1, 2, 4, 5, 6 предписание административного органа признано недействительным. В части требования о признании незаконным постановления о назначении административного наказания от 17.06.2014 N 97 производство прекращено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 04.02.2015 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Административный орган не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в части признания недействительными пунктов 1, 2, 4, 5, 6 предписания от 10.06.2014 N 71/1/1-7 и принять по делу новый судебный акт.

По мнению административного органа, суды не учли, что Мэрией не были приняты все зависящие от нее меры по соблюдению требований пожарной безопасности на объекте. Невыполнение Мэрией требований в области пожарной безопасности причиняет вред общественным интересам, нарушает права граждан на обеспечение пожарной безопасности.

Отдел надзорной деятельности указывает, что пользуясь зданием, в котором выявлены нарушения требований пожарной безопасности, создающие угрозу жизни и здоровью людей, Мэрия допустила виновное противоправное деяние.

Подробно доводы административного органа изложены в кассационной жалобе.

Мэрия в отзыве на кассационную жалобу не согласилась с доводами административного органа, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными; заявила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Отдел надзорной деятельности, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в суд не направил. Кассационная жалоба рассмотрена без его участия.

Законность принятых Арбитражным судом Ярославской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, с 03.06.2014 по 10.06.2014 Отдел надзорной деятельности на основании распоряжения главного государственного инспектора Кировского района по пожарному надзору от 23.05.2014 N 71 провел проверку в отношении Мэрии города Ярославля, расположенной по адресу: город Ярославль, улица Андропова, дом 6.

Во время проверки были выявлены следующие нарушения требований пожарной безопасности:

1. Отсутствуют ограждения на крыше (кровле) здания (статьи 1, 2 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ); пункт 8.11 Строительных норм и правил (СНиП 21-01-97*) "Пожарная безопасность зданий и сооружений").

2. Предел огнестойкости лестничных маршей в трехэтажной части здания (выполнены из деревянных конструкций) не соответствует требуемому для фактической степени огнестойкости здания (статьи 1, 2 Федерального закона N 69-ФЗ, статья 58, часть 2 статьи 87 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), таб. 4* пункт 5.18 СНиП 21-01-97*).

3. Объемно-планировочные решения (средства) не обеспечивают ограничение распространения опасных факторов пожара за пределы очага - двери, отделяющие лестничные клетки от коридоров здания, не оборудованы: приспособлениями для самозакрывания и уплотнениями в притворах на втором этаже в трехэтажной части здания, и уплотнениями в притворах на первом и втором этажах двухэтажной части здания (статьи 1, 2 Федерального закона N 69-ФЗ, пункт 1 статьи 52 Федерального закона N 123-ФЗ, абзац 2 пункта 6.18* СНиП 21-01-97*).

4. Не обеспечивается защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара на путях эвакуации - отсутствуют двери, препятствующие распространению опасных факторов пожара на путях эвакуации (двухэтажная часть здания) (статьи 1, 2 Федерального закона N 69-ФЗ; пункт 1 статьи 52, часть 1, пункт 1 части 2 статьи 53 Федерального закона N 123-ФЗ; подпункт "г" пункта 36 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - Правил противопожарного режима в РФ), пункты 6.18, 7.1 СНиП 21-01-97*).

5. Объемно-планировочные решения эвакуационных путей не обеспечивают безопасную эвакуацию людей при пожаре - второй и третий этажи трехэтажной части здания не обеспечены эвакуационными выходами в соответствии с нормативными требованиями (статьи 1, 2 Федерального закона N 69-ФЗ; пункт 1 части 2 статьи 53 Федерального закона N 123-ФЗ; пункт 33 Правил противопожарного режима в РФ; пункты 6.9, 6.13 СНиП 21-01-97*).

6. Не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре на путях эвакуации - лестница в трехэтажной части здания выполнена с нарушением нормативных требований: уклон более 1:1 (статьи 1, 2 Федерального закона N 69-ФЗ; пункт 2 статьи 52, часть 1, пункт 1 части 2 статьи 53 Федерального закона N 123-ФЗ; пункт 33 Правил противопожарного режима в РФ, пункт 6.30 СНиП 21-01-97*).

7. Объемно-планировочные решения эвакуационных путей не обеспечивают безопасную эвакуацию людей при пожаре - помещение подвального этажа (помещение для водителей и приема пищи работников охраны) не обеспечено эвакуационным выходом в соответствии с требованиями пожарной безопасности: имеющийся выход выполнен в общую лестничную клетку, не обособлен от общей лестничной клетки и не отделен от остальной части лестничной клетки глухой противопожарной перегородкой первого типа (статьи 1, 2 Федерального закона N 69-ФЗ; пункт 2 статьи 52, часть 19 статьи 88, части 3, 4 пункта 1 части 5 статьи 89 Федерального закона N 123-ФЗ; пункт 33 Правил противопожарного режима в РФ; пункт 6.9* СНиП 21-01-97*).

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 10.06.2014 N 71.

По результатам проверки 10.06.2014 Мэрии выдали предписание N 71/1/1-7 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности в срок до 15.04.2015.

Усмотрев в действиях Мэрии состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частями 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ, главный государственный инспектор Кировского района по пожарному надзору 10.06.2014 составил протоколы об административных правонарушениях N 118 и 119, по результатам рассмотрения которых 17.06.2014 вынесено постановление о привлечении Мэрии к административной ответственности, предусмотренной частями 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 150 000 рублей.

Не согласившись с постановлением и предписанием административного органа, Мэрия обратилась в суд с заявлением.

Руководствуясь частями 1 и 4 статьи 20.4, частью 3 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьей 37 Федерального закона N 69-ФЗ, статьей 33, пунктом 4 статьи 35, пунктом 3 статьи 52 Федерального закона от 25.06.2011 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), статьей 89 Федерального закона N 123-ФЗ, частью 1 статьи 4, пунктом 3 части 1 статьи 29, частью 2 статьи 69, статьей 110, пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 167, 168, 176, частью 1 статьи 198, частью 5 статьи 200, статьей 201, частью 2 статьи 207 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), пунктом 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 (в редакции от 19.12.2013) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Арбитражный суд Ярославской области удовлетворил заявленные требования в части признания недействительными пунктов 1, 2, 4, 5, 6 предписания от 10.03.2014 N 71/1/1-7, в удовлетворении остальной части требований отказал. Производство в части требования о признании незаконным постановления о назначении административного наказания от 17.06.2014 N 97 прекращено.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 3 статьи 201 Кодекса основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (пункт 5 статьи 200 Кодекса).

На основании статьи 37 Федерального закона N 69-ФЗ собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В силу пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо влечет нарушение его законных прав и интересов.

Как следует из материалов дела, здание, расположенное по адресу город Ярославль, улица Андропова, дом 6, включено в Список объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения "Дом вице-губернатора" 1780 года. В этой связи здание должно эксплуатироваться с учетом особенностей, предусмотренных специальным федеральным законодательством об охране объектов культурного наследия.

На основании статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно части 1 статьи 40 Федерального закона N 73-ФЗ под сохранением объекта культурного наследия понимаются работы, направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

В силу части 1 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом.

В соответствии с частью 4 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия, а значит и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности, проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия и строительные нормы и правила применяются при проведении таких работ только в случаях, не противоречащих интересам сохранения указанного объекта.

В статье 46 Федерального закона N 73-ФЗ указано, что физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с данным законом.

Таким образом, исполнение владельцем памятника истории и культуры выданного ему органом государственного пожарного надзора предписания об устранении нарушений современных, действующих требований пожарной безопасности, обнаруженных указанным органом на территории данного памятника, посредством проведения соответствующих строительных и иных работ возможно только при условии соблюдения им перечисленных положений Федерального закона N 73-ФЗ. Выдав Мэрии оспариваемое предписание об устранении требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97, одним из способов исполнения которого является проведение необходимых работ в зданиях памятников истории и культуры, Отдел надзорной деятельности должен был учесть указанные требования Федерального закона N 73-ФЗ и возможность их соблюдения в ходе исполнения предписания владельцем названных объектов культурного наследия. Однако, административный орган в нарушение норм Федерального закона N 73-ФЗ, регулирующих специальные правоотношения в сфере использования и охраны объектов культурного наследия, этого не сделал, в связи с чем выданное им предписание не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону.

В данном случае Мэрия эксплуатирует здание, введенное в эксплуатацию в 1780 году. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания, а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к эксплуатируемому зданию потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания при наличии соответствующего решения органа охраны объектов культурного наследия, а не в процессе его текущей эксплуатации.

На основании изложенного пункты 1, 2, 4, 5, 6 предписания Отдела надзорной деятельности от 10.06.2014 N 71/1/1-7, выданного Мэрии, не соответствуют статье 17 Федерального закона N 294-ФЗ, статье 45 Федерального закона N 73-ФЗ и правомерно в соответствии с частью 2 статьи 201 Кодекса признаны арбитражными судами первой и апелляционной инстанций недействительными.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Отдел надзорной деятельности освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 20.10.2014 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.02.2015 по делу N А82-9478/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

А.И. Чиграков Н.Ю. Башева