Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 мая 2015 г. N Ф01-1640/15 по делу N А79-4027/2014

Нижний Новгород

21 мая 2015 г.

Дело N А79-4027/2014

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 21.11.2014, принятое судьей Щетинкиным А.В., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2015, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., по делу N А79-4027/2014

по заявлению администрации города Чебоксары

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (ИНН: 2128054518, ОГРН: 1042128010660)

о признании недействительными решения и предписания,

третье лицо - закрытое акционерное общество "Городской таксомоторный парк",

и установил:

администрация города Чебоксары Чувашской Республики (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 15.04.2014 по делу N 05/05-АМЗ-2014.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено закрытое акционерное общество "Городской таксомоторный парк" (далее - ЗАО "Городской таксомоторный парк", Общество).

Решением суда от 21.11.2014 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2015 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили положения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Управление считает, что отсутствие публичного информирования о результатах рассмотрения заявок свидетельствует об ограничении конкуренции; решение арбитражного суда по делу N А79-4866/2013 не имеет преюдициального значения для настоящего дела; при наличии более двух заявок Администрация должна была провести конкурс на право осуществления пассажирских перевозок.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей не направили.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании обращения ЗАО "Городской таксомоторный парк" на незаконные действия Администрации по отклонению его заявки на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршруту регулярных перевозок в городе Чебоксары и заключению временных договоров по маршрутам N 42 и 47 на период до проведения повторного конкурса Управление возбудило дело N 05/05-АМЗ-2014 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

При рассмотрении дела Управление установило, что 12.12.2013 на официальном сайте http://gov.cap.ra/SiteMap.aspx?gov_id=81&id=1556617 Администрация опубликовала объявление о приеме заявлений о заключении договоров на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршруту регулярных перевозок в городе Чебоксары на период до проведения повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев (краткосрочных договоров).

На право осуществления пассажирских перевозок по маршруту N 42 было подано две заявки: от индивидуального предпринимателя Васильева В.Г. (далее - ИП Васильев В.Г.) и ЗАО "Городской таксомоторный парк", по результатам рассмотрения которых рабочей группой, утвержденной распоряжением администрации города Чебоксары от 11.06.2013 N 355-р, рекомендовано заключить договор с ИП Васильевым В.Г.

На основании решения рабочей группы Администрация и ИП Васильев В.Г. заключили договор от 26.12.2013 N 94.

Заявка ЗАО "Городской таксомоторный парк" отклонена на основании пункта 3.2 раздела III Порядка определения и назначения перевозчика на маршрут регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом без проведения конкурса на период до проведения очередного или повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, утвержденного постановлением Администрации от 30.04.2013 N 1282 (далее - Порядок определения и назначения перевозчика), в связи с выявлением документов на автобусы, государственные регистрационные номера которых совпали в документах, приложенных к заявкам иных заявителей.

При этом в протоколе заседания рабочей группы от 23.12.2013 не содержалось оснований для отклонения заявки Общества. Данная информация на сайте Администрации не размещалась.

На право осуществления пассажирских перевозок по маршруту N 47 поступило три заявки: от индивидуального предпринимателя Чумакина Ф.В. (далее - ИП Чумакин Ф.В.), ЗАО "Городской таксомоторный парк" и индивидуального предпринимателя Дмитриева Л.М.

На основании решения рабочей группы Администрация и ИП Чумакин Ф.В. заключили договор от 26.12.2013, а заявки двух других претендентов были отклонены по аналогичным основаниям.

Протокол от 23.12.2013 также не содержит ни мотивов, ни оснований для отклонения заявок, информация о результатах рассмотрения заявок на сайте Администрации не была размещена.

По результатам рассмотрения дела N 05/05-АМЗ-2014 Управление приняло решение от 15.04.2014, в соответствии с которым жалоба ЗАО "Городской таксомоторный парк" признана необоснованной; действия (бездействие) Администрации выразившееся в заключении с хозяйствующими субъектами договоров на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом на период до проведения очередного или повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, в приоритетном порядке при наличии иных заявок, не отклоненных по основаниям, предусмотренным пунктом 3.2 Порядка определения и назначения перевозчика, без надлежащего публичного информирования заявителей о результатах рассмотрения заявок, обоснования выбора перевозчика, оснований для отклонения заявок, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции между хозяйствующими субъектами на рынке пассажирских перевозок в городе Чебоксары, признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, Администрации выдано предписание от 15.04.2014, согласно которому ей надлежит определить порядок назначения перевозчика при наличии двух и более заявок, соответствующих требованиям организатора пассажирских перевозок, обеспечивающий состязательность хозяйствующих субъектов, одинаковые конкурентные условия для всех перевозчиков на заключение краткосрочного договора; исключить из пункта 3.9 Порядка определения и назначения перевозчика следующее положение: "Назначение перевозчика на новый срок осуществляется в соответствии с настоящим Порядком", обеспечив проведение конкурса в сроки, установленные пунктом 7.4 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары, утвержденного решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.06.2005 N 1644.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 16, статьями 65, 71, частью 1 статьи 198, частями 4, 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1, 3, 15, 22 Закона о защите конкуренции, статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), суды удовлетворили заявленное требование, при этом исходили из того, что Управление не доказало законность и обоснованность оспариваемых решения и предписания.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Согласно статье 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В целях совершенствования системы управления пассажирскими перевозками в городе Чебоксары решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.06.2005 N 1644 утверждено Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары (далее - Положение об организации пассажирских перевозок).

Данное положение действует на всей территории города Чебоксары, регламентирует взаимоотношения органа местного самоуправления с органами исполнительной власти Российской Федерации, Чувашской Республики, юридическими и физическими лицами, осуществляющими в установленном порядке пассажирские перевозки автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе и является обязательным для всех юридических и физических лиц, независимо от формы собственности, осуществляющих перевозки пассажиров автобусами, троллейбусами, маршрутными такси по маршрутам городского пассажирского транспорта.

Требования Положения об организации пассажирских перевозок распространяются на отношения, связанные с предоставлением и пользованием услугами городского пассажирского транспорта, выполнением работ в области обеспечения деятельности городского пассажирского транспорта, в осуществлении которых участвуют органы местного самоуправления, автотранспортные предприятия, пользователи услугами городского пассажирского транспорта.

В пункте 7.4 Положения об организации пассажирских перевозок предусмотрено, что администрация определяет и назначает перевозчика на городской маршрут без проведения конкурса на период до проведения очередного или повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, путем публикации в течение 30 дней на официальном сайте города Чебоксары в сети Интернет объявления о предложении заключить договор на период до проведения очередного или повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, в следующих случаях: досрочного прекращения регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на действующем городском маршруте, включая отказ от исполнения договора и (или) досрочного расторжения договора; признания конкурса несостоявшимся в случаях, указанных в Положении о порядке проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом, утвержденном постановлением администрации; приостановления действия или аннулирования лицензии перевозчика, осуществляющего перевозки пассажиров по городскому маршруту; возникновения потребности в открытии нового, изменении действующего городского маршрута в связи с вводом в эксплуатацию автомобильной дороги или строительством новых объектов общественной инфраструктуры (в ред. решения Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 24.09.2013 N 1147).

Таким образом, организация транспортного обслуживания населения в городе Чебоксары относится к вопросам местного значения; органом, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, является Администрация; руководство деятельностью Администрации по решению всех вопросов, отнесенных к ее компетенции, осуществляет глава Администрации, который, в свою очередь, уполномочен издавать постановления по вопросам местного значения, в том числе в транспортной сфере.

В силу пункта 3.1 Порядка определения и назначения перевозчика рассмотрение заявок осуществляется в течение 3-х рабочих дней с даты завершения их приема рабочей группой, состав которой утверждается распоряжением администрации. Рабочей группой по результатам рассмотрения заявок составляется и подписывается протокол, в котором содержатся рекомендации по назначению перевозчика на маршрут регулярных перевозок.

Как определено в пункте 3.2 Порядка определения и назначения перевозчика, заявка отклоняется в том числе в случае предоставления документов на автобусы, государственные регистрационные номера которых совпадают в документах, приложенных к заявлениям иных заявителей. В указанном случае подлежат отклонению все заявки, как содержащие недостоверные данные.

Согласно пункту 3.3 Порядка определения и назначения перевозчика на основании рекомендаций рабочей группы начальником Управления заключается краткосрочный договор.

В течение дня, следующего за днем рассмотрения заявок, на официальном сайте города Чебоксары в сети Интернет (www.gcheb.cap.ru) Управление размещает информацию о заявителях (наименование (для юридического лица), фамилия, имя, отчество (для индивидуальных предпринимателей), подавших заявки и результатах их рассмотрения (пункт 3.4 Порядка определения и назначения перевозчика).

Как установили суды, ЗАО "Городской таксомоторный парк" ранее обращалось в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением к Администрации о признании недействующим Порядка определения и назначения перевозчика.

Вступившим в законную силу решением от 23.10.2013 по делу N А79-4866/2013 Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии отказал в удовлетворении данного заявления, признав Порядок определения и назначения перевозчика соответствующим Закону о защите конкуренции, Федеральному закону N 131-ФЗ.

При этом суд сделал выводы о том, что отсутствие в оспариваемом нормативном акте критериев определения временного перевозчика не противоречит Закону о защите конкуренции, так как пункт 7.4 Положения об организации пассажирских перевозок прямо указывает на возможность выбора временного перевозчика без проведения конкурса по усмотрению администрации; определение временного перевозчика находится в компетенции администрации, поэтому она вправе утверждать порядок назначения временных перевозчиков; нормативными актами, имеющими большую юридическую силу, данный порядок не регламентируется.

В пункте 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

На основании изложенного суды пришли к обоснованным выводам о том, что определение временного перевозчика находится в компетенции Администрации; антимонопольный орган не доказал довод о заключении договоров в приоритетном порядке, поскольку в решении отсутствуют критерии, по которым можно было бы сделать такой вывод; отсутствие отклоненных заявок само по себе не свидетельствует о приоритетном порядке заключения договоров, так как наличие не отклоненных заявок не препятствует выбору временного перевозчика; неопубликование результатов рассмотрения заявок (причинах их отклонения) не свидетельствует об ограничении конкуренции, так как не влияет на результат торгов.

Ссылка Управления на то, что при наличии более двух заявок Администрация должна проводить конкурс на право осуществления пассажирских перевозок, несостоятельна, так как в данном случае Администрация определяла временного перевозчика, что не противоречит Положению об организации пассажирских перевозок.

Согласно части 1 статьи 65, частям 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом оспариваемого ненормативного акта, возлагается на соответствующий орган.

Суды на основании полного и всестороннего исследования материалов дела пришли к правомерным выводам о том, что антимонопольный орган не доказал, что рассматриваемые действия (бездействие) Администрации привели к ограничению конкуренции, и о том, что действия органа местного самоуправления не противоречат действующему законодательству.

Недействительность принятого антимонопольным органом решения означает недействительность выданного на его основании предписания.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба антимонопольного органа не подлежит удовлетворению.

Доводы заявителя кассационной жалобы основаны на неверном толковании указанных норм права, не свидетельствуют о незаконности выводов судов и по существу направлены на переоценку доказательств и сделанных на их основании судами выводов, что выходит за пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, установленные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Данные доводы являлись предметом оценки судов первой и апелляционной инстанции и обоснованно отклонены.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 21.11.2014 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2015 по делу N А79-4027/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республики - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова