Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 июня 2015 г. N Ф01-1820/15 по делу N А11-4422/2014

Нижний Новгород

10 июня 2015 г.

Дело N А11-4422/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 03.06.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 10.06.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Тютина Д.В.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.

при участии представителей

от заявителя: Осиповой Е.Е. (доверенность от 20.05.2015 N 7), Самодурова Ю.В. (приказ от 10.03.2015 N 19)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Спецавтохозяйство" на решение Арбитражного суда Владимирской области от 14.10.2014, принятое судьей Батраковой Е.Н., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2015, принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Рубис Е.А., по делу N А11-4422/2014

по заявлению открытого акционерного общества "Спецавтохозяйство" (ИНН: 3329042289, ОГРН: 1073340000458)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Владимирской области

о признании недействительными акта проверки и предписания

и установил:

открытое акционерное общество "Спецавтохозяйство" (далее - ОАО "Спецавтохозяйство", Общество, после переименования акционерное общество "Спецавтохозяйство") обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Владимирской области (далее - Управление) о признании недействительными акта проверки от 16.04.2014 N 01-01-12/24 и предписания от 29.04.2014 N 03-01-18/22.

Решением Арбитражного суда Владимирской области от 14.10.2014 производство по делу в части признания незаконным акта проверки от 16.04.2014 N 01-01-12/24 прекращено, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2015 решение суда оставлено без изменения.

ОАО "Спецавтохозяйство" не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их и принять новый судебный акт.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили нормы материального права, нарушили нормы процессуального права, сделали выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. По его мнению, административный орган неправомерно вменил Обществу нарушение пункта 8 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", поскольку Общество осуществляет деятельность по использованию отходов в соответствии с проектом "Корректировка проекта "Рекультивация отработанных площадей существующей свалки ТБО с доработкой свободных участков по высотной схеме в районе села Новоалександрово Суздальского района Владимирской области", данный проект не проходил государственную экологическую экспертизу, поскольку на момент прохождения согласования проекта экспертиза не требовалась.

ОАО "Спецавтохозяйство" указывает, что при проведении проверки административный орган допустил существенное нарушение процедуры проведения проверки, а именно срока уведомления Общества о проведении проверки, что является основанием для признания предписания от 29.04.2014 N 03-01-18/22 недействительным; суды пришли к неверным выводам о том, что при рекультивации свалки ТБО у села Новоалександрово Суздальского района Владимирской области фактически осуществляется размещение отходов производства и потребления и то, что рассматриваемый объект не внесен в государственный реестр конечного размещения отходов. Кроме того, ОАО "Спецавтохозяйство" считает, что Управление не представило в материалы дела доказательства, свидетельствующие об осуществлении Обществом фактического размещения отходов производства и потребления.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Управление в отзыве отклонило доводы жалобы и заявило ходатайство о ее рассмотрении без участия представителя.

Законность принятых Арбитражным судом Владимирской области и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании поступившего требования прокуратуры Владимирской области, руководитель Управления издал приказ от 14.04.2014 N 372-П о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ОАО "Спецавтохозяйство" на предмет соблюдения обязательных требований законодательства об обращении с отходами производства и потребления, водного законодательства при эксплуатации Новоалександровской свалки ТБО.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 16.04.2014 N 01-01-12/24.

По итогам проверочных мероприятий уполномоченное должностное лицо Управления 29.04.2014 выдало Обществу предписание N 03-01-18/22 от, согласно которому ОАО "Спецавтохозяйство" предписано осуществлять работы по рекультивации Новоалександровской свалки без применения отходов.

Посчитав, что акт от 16.04.2014 N 01-01-12/24 и предписание от 29.04.2014 N 03-01-18/22 от не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы, ОАО "Спецавтохозяйство" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьями 150, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1, 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ), статьей 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), статьей 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ), положениями Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ), Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), постановлением Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными приказом Минприроды России 22.12.1995 N 525, суд первой инстанции прекратил производство по делу в части требования об отмене акта проверки, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказал.

Первый арбитражный апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон N 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В части 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В силу статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

1) выдавать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

2) принимать меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным федеральным Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ (пункт 1 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ).

Как следует из материалов дела, 14.04.2014 руководитель Управления издал приказ N 372-П о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ОАО "Спецавтохозяйство" на предмет соблюдения обязательных требований законодательства об обращении с отходами производства и потребления, водного законодательства при эксплуатации Новоалександровской свалки ТБО, и в этот же день его копия вручена руководителю юридического лица.

Таким образом, ссылка Общества на существенное нарушение административным органом процедуры проведения надзорных мероприятия (в части срока уведомления о проверке) является несостоятельной.

Федеральный закон N 89-ФЗ определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

В силу статьи 1 Федерального закона N 89-ФЗ объекты размещения отходов - это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другие).

Согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона N 89-ФЗ создание объектов размещения отходов допускается на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 12 Федерального закона N 89-ФЗ).

Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (пункт 7 статьи 12 Федерального закона N 89-ФЗ).

В приложении N 1 к Временным правилам указано, что объектами размещения отходов являются полигоны по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов, шламонакопители, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами; санкционированные свалки, то есть разрешенные органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП.

В пункте 1 статьи 51 Федерального закона N 7-ФЗ предусмотрено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

В пункте 2 данной статьи установлен запрет на сброс отходов производства и потребления в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" и утвержденным приказом Минприроды России и Госкомзема от 22.12.1995 N 525/67 требованиям "Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", (далее - Основные положения) рекультивации подлежат земли, нарушенные при ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы.

В пункте 4 Основных положений предусмотрено, что рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других целей, требующих восстановления плодородия почв, осуществляется последовательно в два этапа: технический и биологический. Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап). Биологический этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.

В соответствии с пунктом 3 Основных положений рекультивация нарушенных земель осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей.

Кроме того, в приложении N 6 к Основным положениям раскрываются следующие понятия:

- вскрышные породы (вскрыша) - горные породы, покрывающие и вмещающие полезное ископаемое, подлежащие выемке и перемещению в процессе открытых горных работ (пункт 17 Основных положений);

- потенциально-плодородные породы - горные породы, по параметрам свойств совпадающие с потенциально-плодородным слоем почв (пункт 21 Основных положений).

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка.

В соответствии с ГОСТ 17.5.1.01-83 "Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения" рекультивация земель - это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества.

В пункте 7.2 статьи 11 Федерального закона N 174-ФЗ предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности.

Согласно пункту 8 статьи 11 Федерального закона N 174-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются объекты, связанные с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности, ранее получившие положительное заключение ГЭЭ, в случае реализации такого объекта с отступлениями от документации и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию.

При этом деятельность по размещению отходов в соответствии с Федеральным законом N 99-ФЗ является лицензируемым видом деятельности.

Таким образом, рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления, в том числе отходов, образованных от строительства и сноса зданий, строений и сооружений, возможна только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Как следует из материалов дела и установили суды, у Общества отсутствует положительное заключение государственной экологической экспертизы рабочего проекта "Корректировка проекта "Рекультивация отработанных площадей существующей свалки ТБО с доработкой свободных участков по высотной схеме в районе села Новоалександрово", и ОАО "Спецавтохозяйство" установленный факт не оспаривает.

При таких обстоятельствах Управление правомерно вменило Обществу нарушение положений Федерального закона N 174-ФЗ.

Кроме того, в пункте 14.5.2 "Рекультивации свалки ТБО у села Новоалександрово Суздальского района" решения Совета народных депутатов города Владимира от 24.10.2012 N 248 "О генеральной схеме санаторной очистки территории города Владимира" указано, что работы по рекультивации свалки ТБО у села Новоалександрово Суздальского района проводятся с 2005 года по проекту "Рекультивация отработанных площадей существующей свалки ТБО с доработкой свободных участков по высотной схеме в районе села Ново-Александрово Суздальского района Владимирской области". Выполнена часть работ технического этапа по устройству водонепроницаемого экрана, дамбы обвалования, внешней дренажной системы, выполнено обустройство территории и прочее.

С учетом замечаний и предложений экспертов в 2008 году выполнена корректировка проекта, получено положительное заключение государственной экспертизы от 05.11.2008 N 33-1-5-0369-08; основное направление корректировки проекта заключается в более рациональном использовании участка по высотной схеме, устройстве газодренажных скважин, внутренней системы сбора фильтрата, биологического этапа рекультивации территории свалки (устройство плодородного слоя, посев трав, посадка кустарника и деревьев); работы по техническому и биологическому этапам финансируются за счет адресной инвестиционной программы; при достижении проектных отметок будет выполнен биологический этап рекультивации, после чего объект будет передан администрации Суздальского района для дальнейшего использования.

Постановлением администрации Владимирской области от 12.08.2009 N 668 "Об утверждении плана мероприятий по реализации замечаний, просьб и предложений, высказанных во время предвыборной кампании депутатов Законодательного Собрания Владимирской области 5-го созыва" (пункт 22) принято решение закрыть свалку у села Новоалександрово, использование ТБО возможно только с пуском межмуниципального полигона по захоронению отходов производства и потребления в районе деревни Марьинка Камешковского района Владимирской области.

24.08.2011 общество с ограниченной ответственностью "СпецТехАвто" получило разрешение N 33505000-15 на ввод в эксплуатацию полигона у деревни Марьинка Камешковского района Владимирской области, который принимает отходы производства и потребления.

Ссылки ОАО "Спецавтохозяйство" на решение Арбитражного суда Владимирской области от 13.08.2014 по делу N А11-4647/2014, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2013 по делу N А11-2518/2012 и на письмо Отдела по охране окружающей среды от 20.08.2014 N 38-0112/165 обоснованно отклонены судами первой и апелляционной инстанций, поскольку опровергаются обстоятельствами и материалами дела.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, предусмотренным статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что предписание Управления от 29.04.2014 N 03-01-18/22 от соответствует Федеральному закону N 7-ФЗ, Федеральному закону N 174-ФЗ, Федеральному закону N 294-ФЗ и не нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом изложенного суды обоснованно отказали Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов обеих инстанций и получили надлежащую правовую оценку; эти доводы не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Владимирской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы относятся на Общество.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 14.10.2014 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2015 по делу N А11-4422/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу акционерного общества "Спецавтохозяйство" - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Д.В. Тютин

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков