Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 июня 2015 г. N Ф01-2115/15 по делу N А82-2725/2014

Нижний Новгород

19 июня 2015 г.

Дело N А82-2725/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июня 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 19 июня 2015 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чижова И.В.,

судей Шемякиной О.А., Шутиковой Т.В.

при участии представителя от заявителя: Балашова А.А. (доверенность от 19.02.2014)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.11.2014, принятое судьей Мухиной Е.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 03.03.2015, принятое судьями Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г., Кононовым П.И., по делу N А82-2725/2014

по заявлению открытого акционерного общества "Ярославльводоканал" (ИНН: 7606069518, ОГРН: 1087606002384)

о признании недействительными ненормативных актов Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области от 13.12.2013 N СВ-8435-13 и от 23.01.2014 N СВ-392-14,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Федеральное бюджетное учреждение здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области",

и установил:

открытое акционерное общество "Ярославльводоканал" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненным на основании статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными ненормативных актов Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области (далее - Управление) от 13.12.2013 N СВ-8435-13 и от 23.01.2014 N СВ-392-14; возложении на Управление обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества.

Решением суда от 22.11.2014 признан незаконным отказ Управления в согласовании проекта нормативов допустимых сбросов (далее - НДС) веществ и микроорганизмов в водные объекты Общества, оформленный письмом от 23.01.2014 N СВ-392-14. В удовлетворении остальной части заявленных требований суд отказал.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 03.03.2015 решение суда оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

По мнению заявителя, суды неправильно применили статьи 11, 18 и 39 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения), статью 23 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17.12.2007 N 333 "Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" (далее - Методика), положения "СанПиН 2.1.5.980-00. 2.1.5. Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод. Санитарные правила и нормы", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 22.06.2000 (далее - СанПиН 2.1.5.980-00), "ГН 2.1.5.1315-03. Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования. Гигиенические нормативы", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 27.04.2003 (далее - ГН 2.1.5.1315-03), "ГН 2.1.5.2280-07. Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования. Дополнения и изменения N 1 к ГН 2.1.5.1315-03. Гигиенические нормативы", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.09.2007 N 75 (далее - ГН 2.1.5.2280-07).

Управление считает, что обоснованно отказало Обществу в согласовании проекта нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты (далее - НДС), поскольку данный проект не соответствует требованиям Методики и не содержит все необходимые приложения; по ряду химических веществ (мышьяк, формальдегид, хром) проект НДС не разработан; в проекте отсутствуют расчеты НДС для веществ 1 и 2 классов опасности с учетом гигиенических требований; согласно заключению ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области" от 16.10.2013 N 59/20, подготовленный Обществом проект НДС не соответствует пунктам 4.1.1, 5.2, 6.11, приложению N 1 СанПиН 2.1.5.980-00; запланированный Обществом срок внедрения обеззараживания сточных вод является недопустимым. Подробно доводы Управления изложены в кассационной жалобе.

Общество в отзыве на жалобу и его представитель в судебном заседании не согласились с доводами Управления, указав на законность и обоснованность решения и постановления судов первой и апелляционной инстанций.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, явку представителя в судебное заседание не обеспечило.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установили суды, основным видом деятельности Общества является оказание услуг населению, промышленным и другим предприятиям и организациям города Ярославля по подаче питьевой и технической воды, приему и отводу сточных вод и загрязняющих веществ в соответствии с действующим законодательством.

Общество 14.11.2013 направило в Управление письмо, в котором просило согласовать НДС.

Управление письмом от 13.12.2013 N СВ-8435-13 (далее - решение об отказе) отказало в согласовании НДС, сославшись на то, что они не соответствуют требованиям пункта 4 статьи 18 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, СанПиН 2.1.5.980-00, ГН 2.1.5.1315-03 и ГН 2.1.5.2280-07.

Общество 24.12.2013 вновь обратилось в Управление с письмом N 07-01/8233 о согласовании НДС, указав, что устранило отдельные недостатки, на которые ранее было указано Управлением.

В письме от 23.01.2014 N СВ-392-14 Управление повторно отказало в согласовании проекта НДС, сославшись на отрицательное экспертное заключение ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области" от 16.10.2013 N 59/20 по проекту НДС; отсутствие в составе проектной документации списка веществ, которые могут поступать в систему канализации города Ярославля, а также на то, что при расчете НДС не учтены требования пункта 5.4. СанПиН 2.1.5.980-00 и пункта 7 Методики.

Полагая, что решения об отказе от 13.12.2013 и от 23.12.2013 не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя, Общество обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, Арбитражный суд Ярославской области руководствовался статьями 1, 19, 21 и 23 Закона об охране окружающей среды, статьями 1 и 18 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, статьей 35 Водного кодекса Российской Федерации, Методикой, положениями СанПиН 2.1.5.980-0018 и исходил из того, что у Управления отсутствовали законные основания для отказа Обществу в согласовании НДС.

Апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту; нарушение ненормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 19 Закона об охране окружающей среды нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (пункт 1). Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды (пункт 2). Нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 3).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 21 названного закона нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов (пункт 1). К нормативам качества окружающей среды относятся, в том числе, нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества, нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов (пункт 2).

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов (статья 22 Закона об охране окружающей среды).

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона об охране окружающей среды нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов (пункт 1).

Согласно статье 1 Закона об охране окружающей среды нормативы допустимых выбросов и сбросов химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее также - нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов) - нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.

В силу статьи 18 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов (далее - водные объекты), не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека (пункт 1).

Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации согласованные с органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты (пункт 4).

В соответствии с частями 1, 2, 3 статьи 35 Водного кодекса Российской Федерации поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты (часть 1). Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах (часть 2). Утверждение нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (часть 3).

Согласно пункту 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" нормативы допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты, разработанными в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты".

Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17.12.2007 N 333 утверждена Методика, устанавливающая правила расчета НДС для водопользователей.

Законодательством не определен перечень оснований для отказа в согласовании НДС, в связи с чем такими основаниями являются нарушение установленной методики разработки НДС, а также недостоверность такого норматива.

При этом суды сделали правильный вывод о том, что законодательством предусмотрено согласование самих нормативов допустимых сбросов, а не проекта НДС, содержащего такие нормативы.

Суды установили, и это видно из материалов дела, что Общество представило в Управление на согласование НДС в реку Волга, в том числе по выпускам N 1 (по семи веществам), N 3 (по шести веществам), N5 (по двадцати двум веществам) и по пяти видам микроорганизмов по всем указанным выпускам.

Согласно пункту 6.1 нормативов сброс веществ, на которые норматив не установлен, запрещен.

В письме от 23.12.2013 Общество просило повторно рассмотреть проект НДС, указав, что инвентаризация промпредприятий города Ярославля проводилась в 2004 году, на основании инвентаризации определен список веществ, которые могут поступать в сточные воды, список согласован с Управлением Росприроднадзора по Ярославской области; по итогам инвентаризации Постановлением мэра города Ярославля от 30.03.2004 N 1212 утвержден Порядок приема сточных вод в систему канализации города Ярославля (текст постановления проходил согласование с Управлением Роспотребнадзора по Ярославской области); в постановлении установлен перечень веществ, которые могут поступать в сточные воды города Ярославля. В проекте НДС указано, что перечень веществ и предприятий за последние годы (после последней инвентаризации) не изменился; данный перечень использовался при разработке НДС.

Таким образом, вывод судов о том, что отсутствие в расчете норматива по ряду химических веществ (мышьяку, хрому) свидетельствует о том, что их поступление в сточные воды не предполагается (запрещено), а не о наличии в представленной документации недостатков, является правильным.

Согласно пункту 7 Методики для веществ, относящихся к 1 и 2 классам опасности при всех видах водопользования, НДС определяются так, чтобы для веществ с одинаковым лимитирующим признаком вредности (ЛПВ), содержащихся в воде водного объекта, сумма отношений концентраций каждого вещества к соответствующим ПДК не превышала 1.

В соответствии с пунктом 5.4 СанПиН 2.1.5.980-00 в случае присутствия в воде водного объекта двух и более веществ 1 и 2 классов опасности, характеризующихся однонаправленным механизмом токсического действия, в том числе канцерогенных, сумма отношений концентраций каждого из них к соответствующим ПДК не должна превышать единицу.

Из письма Управления от 23.01.2014 следует, что при рассмотрении НДС оценивалось наличие в сточных водах загрязняющих веществ 1 и 2 классов опасности с санитарно-токсикологическим признаком вредности, к которым применяются требования пункта 5.4 СанПиН 2.1.5.980-00.

В целях определения механизмов токсического действия выпускаемых Обществом веществ 1 и 2 классов опасности заявитель обратился к одному из разработчиков СанПиН 2.1.5.980-00, профессору Жолдаковой З.И.

В экспертном заключении Жолдакова З.И., ссылаясь на "МУ 2.1.5.720-98. Обоснование гигиенических нормативов химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования. Методические указания", утвержденные Минздравом Российской Федерации 15.10.1998, указала, что при обосновании гигиенических ПДК веществ в воде проводятся токсикологические исследования для выявления характера (механизма) токсического действия и выявления поражаемых органов и систем организма. Критическими органами и системами являются те, поражение которых проявляется при воздействии наименьших концентраций вещества в воде.

Основываясь на последних российских ("Руководство по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду. Руководство. Р 2.1.10.1920-04", утвержденное Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 05.03.2004) и зарубежных (Toxicology Data Network) исследованиях, эксперт сгруппировал выделяемые Обществом вещества в четыре группы в зависимости от критических органов и систем, на которые направлено токсическое действие веществ.

На основе представленных Обществом данных о фактических концентрациях веществ в очищенных сточных водах и их ПДК Жолдакова З.И. осуществила расчет оценки опасности суммарного действия веществ в этих группах, используя формулу суммации, приведенную в пункте 5.4 СанПиН 2.1.5.980-00, и пришла к выводу, что с точки зрения обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности проект НДС Общества не противоречит требованиям пункта 5.4. СанПиН 2.1.5.980-00 и пункта 7 Методики.

Также Жолдакова З.И. в своем заключении указала, что несоответствие фактической концентрации загрязняющих веществ в сбросах, произведенных Обществом в 2012 году, НДС, разработанным Обществом на 2014 - 2018 годы, не препятствует утверждению таких нормативов; НДС хрома, разработанный Обществом на 2014-2018 годы, соответствует требованиям гигиенических нормативов качества воды водных объектов.

Кроме того, из экспертного заключения ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Владимирской области" от 19.06.2014 N 197 следует, что проект НДС с учетом предполагаемых мероприятий по достижению нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в реку Волгу от Общества на 2014-2019 годы обеспечит соблюдение требований СанПиН 2.1.5.980-00 и ГН 2.1.5.1315-03.

Оценив представленные в материалы дела экспертные заключения Жолдаковой З.И., ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии во Владимирской области" от 16.10.2013 N 59/20 и от 19.06.2014 N 197 с учетом противоречий, имеющихся в последних двух заключениях, суды установили, что представленный Обществом расчет НДС соответствует требованиям закона.

Данное фактическое обстоятельство не противоречит материалам дела и не подлежит переоценке судом округа в силу статьи 286 АПК РФ.

Довод Управления о том, что запланированный Обществом срок внедрения обеззараживания сточных вод является недопустимым, правомерно отклонен судами, поскольку конкретные сроки проведения таких мероприятий нормативно-правовыми актами не установлены.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что у Управления отсутствовали законные основания для отказа в согласовании представленного Обществом проекта НДС и удовлетворили заявленное требование.

Доводы заявителя жалобы, по существу, направлены на переоценку фактических обстоятельств, установленных судами, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нормы материального права суды применили правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как заявитель в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.11.2014 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 03.03.2015 по делу N А82-2725/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.В. Чижов

Судьи

О.А. Шемякина Т.В. Шутикова