Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 июля 2015 г. N Ф01-2384/15 по делу N А28-13260/2014

Нижний Новгород

06 июля 2015 г.

Дело N А28-13260/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 01.07.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 06.07.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Чигракова А.И., Башевой Н.Ю.,

при участии представителей

от заявителя: Двинских М.В. (доверенность от 01.06.2015), Черняевой О.Ю. (доверенность от 01.06.2015)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.03.2015, принятое судьями Ившиной Г.Г., Хоровой Т.В., Кононовым П.И., по делу N А28-13260/2014

по заявлению администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (ИНН: 4341007902, ОГРН: 1024300751177)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ИНН: 4347021540, ОГРН: 1034316517652)

о признании недействительными решения и предписания,

третье лицо - муниципальное бюджетное учреждение "Дорожно-эксплуатационная служба" города Кирово-Чепецка Кировской области (ИНН: 4312147630, ОГРН: 1134312000767),

и установил:

администрация муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 22.10.2014 по делу N 108/05-14, в соответствии с которым действия Администрации были признаны нарушающими пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), и вынесенного на основании данного решения обязательного для исполнения предписания.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено бюджетное учреждение "Дорожно-эксплуатационная служба" города Кирово-Чепецка Кировской области (далее - МБУ "ДЭС", Учреждение).

Решением суда от 26.12.2014 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 26.03.2015 решение суда отменено; принят новый судебный акт об отказ в удовлетворении заявленного требования.

Администрация не согласилась с принятым постановлением и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить данный судебный акт.

По мнению заявителя жалобы, апелляционный суд неправильно истолковал положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 12.01.1996 N 7 "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон N 7), Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), Закона о защите конкуренции. Администрация считает, что законодательством предусмотрено обеспечение государственных (муниципальных) нужд не только путем проведения процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов и Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", но и иными способами, в том числе посредством выдачи муниципального задания муниципальному учреждению, финансируемому путем предоставления субсидии; орган местного самоуправления может являться потребителем муниципальной услуги. Вывод суда о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является неверным.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителями в судебном заседании.

Управление в отзыве отклонило доводы жалобы.

МБУ "ДЭС" в отзыве поддержало доводы, приведенные в жалобе, просило постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Управление и Учреждение представителей в судебное заседание не направили.

Законность постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, в соответствии с постановлением Администрации от 09.04.2013 N 344 в целях, предусмотренных законодательством Российской Федерации для реализации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области, было создано МБУ "ДЭС". В пункте 2.1 Устава Учреждения определено, что основной целью его деятельности является осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования и благоустройство территории муниципального образования.

Согласно постановлению Администрации от 02.12.2013 N 1418 внесены изменения в Перечень муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении (выполнении), а также в пункт 3.5 Порядка формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области на очередной финансовый год и плановый период, которые утверждены постановлением Администрации от 28.08.2013 N 927 "О муниципальном задании муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области".

В раздел 4 Перечня муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении (выполнении), предусмотрены работы по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах муниципального образования (пункт 4.1.1), работы по благоустройству территории муниципального образования (пункт 4.2), работы по озеленению территорий и содержанию мест общего пользования (пункт 4.2.1).

Администрация на основании статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), постановления Администрации от 28.08.2013 N 927 "О муниципальном задании муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области" (с изменениями, внесенными постановлением от 02.12.2013 N 1418) издала постановление от 27.12.2013 N 1706 "Об утверждении муниципального задания на выполнение муниципальных работ на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов муниципальному бюджетному учреждению "Дорожно-эксплуатационная служба" города Кирово-Чепецк Кировской области".

Содержание утвержденного муниципального задания включает: наименование муниципальной работы; показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) выполняемой муниципальной работы; условия и порядок досрочного прекращения исполнения муниципального задания; порядок контроля исполнения муниципального задания; требования к отчетности об исполнении муниципального задания.

Администрация и МБУ "ДЭС" заключили договор от 30.12.2014 о предоставлении субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, на выполнение муниципальных работ и на иные цели в размере 62 405 500 рублей.

В ходе проведения мониторинга соблюдения требований антимонопольного законодательства за действиями органов местного самоуправления по предоставлению на 2014 год бюджетных инвестиций, субсидий муниципальным бюджетным и автономным учреждениям, унитарным предприятиям, иным организациям с муниципальным участием Управление запросло необходимую информацию у Администрации.

Из полученных материалов усматривалось, что утвержденное Учреждению муниципальное задание на выполнение муниципальных работ на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов определяло содержание муниципальной работы как "работы по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах муниципального образования, а также работы по озеленению территорий и содержанию мест общего пользования".

В соответствии с приказом руководителя Управления от 04.09.2014 N 429 в отношении Администрации было возбуждено дело N 108/05-14 по признакам нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Комиссия Управления по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства приняла решение от 09.10.2014 (в полном объеме изготовлено 22.10.2014), в соответствии с которым действия Администрации по предоставлению МБУ "ДЭС" на основании муниципального задания на оказание муниципальных работ на 2014 и плановый период 2015 и 2016 годов права на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах муниципального образования "Город Кирово-Чепецк", а также работ по озеленению территорий и содержанию мест общего пользования без соблюдения процедуры торгов, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке выполнения работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах муниципального образования "Город Кирово-Чепецк", а также работ по озеленению территорий и содержанию мест общего пользования были признаны нарушающими пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании указанного решения Администрации было выдано обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем отмены постановления от 27.12.2013 N 1706 "Об утверждении муниципального задания на выполнение муниципальных работ на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов МБУ "ДЭС".

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции заявленное требование удовлетворил.

Второй арбитражный апелляционный суд, руководствуясь частью 1 статьи 198, частью 3 статьи 201, пунктом 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 6, 38, 69.1, 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 части 1 статьи 1, пунктами 5, 7, 8, 17 статьи 4, пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона N 7, частью 2 статьи 3, статьей 5 Закона о размещении заказов, пунктами 5, 7, 25 части 1 статьи 16, частью 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", пришел к выводу о правомерности решения и предписания антимонопольного органа и отменил решение суда первой инстанции, принял новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятого судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам и создание дискриминационных условий.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

В соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции по состоянию на дату совершения рассматриваемых действий) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Согласно пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона N 7 бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами; государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действовавшей в период рассматриваемых отношений) к бюджетным ассигнованиям помимо прочих относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

В соответствии со статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

На основании пункта 1 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание должно содержать показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Из пункта 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Закон о размещении заказов до 01.01.2014 регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В части 2 статьи 3 Закона о размещении заказов было определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Во всех случаях размещение заказа на выполнение работ, оказание услуг (то есть определение поставщиков, исполнителей) для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным законом (часть 2 статьи 10 Закона о размещении заказов).

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 131-ФЗ.

На основании части 2 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Согласно пунктам 5, 7, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

Таким образом, бюджетное учреждение может быть создано для выполнения работ и оказания муниципальных услуг населению; при этом такое учреждение оказывает указанные услуги и работы населению за счет средств муниципального бюджета.

Рассмотренные услуги не относятся к тем видам работ и услуг, которые указаны в статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 9.2 Федерального закона N 7 и которые должны осуществляться в ходе исполнение муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Следовательно, названные услуги являются муниципальной нуждой и могут быть получены муниципальным образованием в порядке, установленном Законом о размещении заказов.

В пунктом 3.4 Устава МБУ "ДЭС" помимо осуществления основных видов деятельности (в частности, эксплуатации автомобильных дорог общего пользования, производства земляных работ, уборки территорий) наделено также правом по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, для граждан и юридических лиц за плату.

Как следует из пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

Следовательно, апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что МБУ "ДЭС" является хозяйствующим субъектом по смыслу статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Суд установил, что Учреждение осуществляет деятельность на рынке работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения и работ по озеленению территорий и содержанию мест общего пользования; на данном рынке в рассмотренный период действовали и иные субъекты (МУП "Коммунальное хозяйство", ООО "Инком", ООО "Дюран-Плюс", МУПП "Гордормостстрой", ИП Прозоров Н.В.), таким образом, действиями Администрации Учреждению были созданы необоснованные преимущества перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на том же товарном рынке, что выразилось в возможности выполнения работ для муниципальных нужд без необходимости участия в конкурентных процедурах, регламентированных Законом о размещении заказов.

В силу изложенного является правомерным вывод судов о нарушении Администрацией пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Иное толкование Администрацией норм материального права не свидетельствует об их неправильном применении судами.

Оснований для отмены обжалуемого судебного акта по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

Второй арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.03.2015 по делу N А28-13260/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

А.И. Чиграков Н.Ю. Башева