Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 ноября 2015 г. N Ф01-4893/15 по делу N А79-9730/2014

Нижний Новгород

20 ноября 2015 г.

Дело N А79-9730/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 17.11.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 20.11.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Радченковой Н.Ш., Башевой Н.Ю.

при участии представителя

от индивидуального предпринимателя Салмина А.П. и общества с ограниченной ответственностью "Крокус Авто": Стратьева А.В. (доверенности от 10.04.2014 и 15.06.2015)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 08.05.2015, принятое судьей Афанасьевым А.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2015, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Мальковой Д.Г., по делу N А79-9730/2014

по заявлению администрации города Чебоксары Чувашской Республики

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 24.10.2014 по делу N 28/05-АМЗ-2014,

третьи лица - общество с ограниченной ответственностью "Автолайн", Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики, Управление ЖКХ, энергетики, транспорта и связи администрации города Чебоксары; муниципальное бюджетное учреждение "Управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства", общество с ограниченной ответственностью "Первая Транспортная Медиакомпания", общество с ограниченной ответственностью "КрокусАвто", производственный кооператив "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2", закрытое акционерное общество "Городской таксомоторный парк", индивидуальный предприниматель Салмин Алексей Петрович, индивидуальный предприниматель Орлов Владимир Петрович, индивидуальный предприниматель Иванов Игорь Альбертович, индивидуальный предприниматель Васильев Владислав Георгиевич,

и установил:

администрация города Чебоксары Чувашской Республики (далее - Администрация; орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление; антимонопольный орган) от 24.10.2014 по делу N 28/05-АМЗ-2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Автолайн" (далее - ООО "Автолайн", Общество), Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики (далее - Министерство), Управление ЖКХ, энергетики, транспорта и связи администрации города Чебоксары (далее - Управление ЖКХ), муниципальное бюджетное учреждение "Управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства" (далее - МБУ "Управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства"), общество с ограниченной ответственностью "Первая Транспортная Медиакомпания" (далее - ООО "Первая Транспортная Медиакомпания"), общество с ограниченной ответственностью "КрокусАвто" (далее - ООО "КрокусАвто"), производственный кооператив "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" (далее - ПК "ЧПАП N 2"), закрытое акционерное общество "Городской таксомоторный парк", индивидуальный предприниматель Салмин Алексей Петрович (далее - ИП Салмин А.П.), индивидуальный предприниматель Орлов Владимир Петрович, индивидуальный предприниматель Иванов Игорь Альбертович, индивидуальный предприниматель Васильев Владислав Георгиевич (далее - ИП Васильев В.Г.).

Решением суда первой инстанции от 08.05.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 12.08.2015, заявленное требование удовлетворено.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Заявитель считает, что суды неправильно применили часть 1 стать 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). По его мнению, ООО "Автолайн" обосновало необходимость и потребность в открытии нового маршрута. Условия обеспеченности действующими маршрутами и отсутствие целесообразности или потребности открытия новых, дублирование маршрутов не могут служить безусловным основанием для отказа в открытии нового маршрута. У Администрации отсутствовали основания для отказа в согласовании проведения мониторинга в целях открытия маршрута.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Управление представило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в его отсутствие.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу относительно доводов заявителя возразила.

Представитель ИП Салмина А.П. и ООО "Крокус Авто" в судебном заседании позиции по делу названных лиц поддержал.

Остальные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в судебное заседание не направили.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании обращения ООО "Автолайн" Управление 10.09.2014 возбудило в отношении Администрации дело N 28/05-АМЗ-2014 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения данного дела комиссия Управления установила, что 14.03.2014 ООО "Автолайн" обратилось с заявлением в Администрацию и одновременно в Министерство об открытии нового социального городского автобусного маршрута N 27 со схемой движения "Универсам "Звезда" - ТК "Московский" города Чебоксары.

Письмом от 21.03.2014 N 051/08-1102 Министерство разъяснило, что вопрос включения нового маршрута в перечень социальных маршрутов может быть рассмотрен им после принятия Администрацией решения об открытии маршрута.

Администрация письмом от 09.04.2014 N 3205 уведомила ООО "Автолайн" о том, что передала вопрос об открытии маршрута N 27 на рассмотрение в комиссию по вопросам развития транспортной сети и безопасности дорожного движения Администрации.

Протоколом от 03.09.2014 N 5 заседания комиссии органа местного самоуправления принято решение отклонить предложение ООО "Автолайн" о согласовании проведения мониторинга социального городского автобусного маршрута в связи с обеспеченностью транспортными услугами населения города Чебоксары действующими маршрутами, в том числе социальными.

Письмом от 11.09.2014 N 29/04-4803 Администрация сообщила ООО "Автолайн" о результатах рассмотрения его заявления.

По результатам рассмотрения дела N 28/05-АМЗ-2014 Управление 24.10.2014 приняло решение, которым в действиях Администрации признало нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, органу местного самоуправления выдано предписание от 24.10.2014, в котором указано в срок до 27.11.2014 вернуться к рассмотрению заявления ООО "Автолайн" от 14.03.2014 N 32 об открытии нового социального маршрута по предлагаемой ООО "Автолайн" схеме для последующего выставления на конкурс в соответствии с частью 3.1 Положения о порядке проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в городе Чебоксары, утвержденного постановлением органа местного самоуправления от 07.12.2012 N 741. Об исполнении данного предписания орган местного самоуправления должен проинформировать Управление до 28.11.2014.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 71, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, статьями 2, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьей 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), Положением об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары, утвержденным решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.06.2005 N 1644, суды удовлетворили заявленное требование и исходили из того, что Управление не доказало законность и обоснованность оспариваемых решения и предписания.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Согласно статье 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

На основании пункта 4 статьи 6 Закона N 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

В целях совершенствования системы управления пассажирскими перевозками в городе Чебоксары решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.06.2005 N 1644 утверждено Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары (далее - Положение об организации пассажирских перевозок).

Данное Положение действует на всей территории города Чебоксары, регламентирует взаимоотношения органа местного самоуправления с органами исполнительной власти Российской Федерации, Чувашской Республики, юридическими и физическими лицами, осуществляющими в установленном порядке пассажирские перевозки автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе и является обязательным для всех юридических и физических лиц, независимо от формы собственности, осуществляющих перевозки пассажиров автобусами, троллейбусами, маршрутными такси по маршрутам городского пассажирского транспорта.

В пункте 3.1 Положения об организации пассажирских перевозок предусмотрено, что организатором (заказчиком) пассажирских перевозок по городским маршрутам, выполняемых автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары, выступает Администрация.

Городские маршруты разрабатываются и вводятся в маршрутную сеть города Чебоксары на основании обследования пассажиропотока, дорожных условий с указанием опасных участков маршрута (пункт 3.3 Положения об организации пассажирских перевозок).

Согласно пункту 5.4 Положения об организации пассажирских перевозок открытие маршрутов регулярных перевозок пассажиров и допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок автомобильным транспортом на данных маршрутах производятся в порядке, определенном пунктом 3.7 настоящего Положения, на основе конкурса.

В пункте 6.2 Положения об организации пассажирских перевозок установлено, что маршруты пассажирского транспорта утверждаются распоряжением администрации города. Принятие решений об открытии новых маршрутов, изучение потребностей населения в перевозках относятся к полномочиям администрации.

В силу пункта 6.3 Положения об организации пассажирских перевозок вопрос открытия новых, изменения или закрытия существующих маршрутов регулярных перевозок пассажиров рассматривается комиссией по развитию транспортной сети и безопасности дорожного движения. При рассмотрении вопроса об открытии нового городского маршрута должны учитываться наличие устойчивого пассажиропотока и (или) социальной потребности в пассажирских перевозках, условия, обеспечивающие безопасность движения, а также отсутствие дублирования (не более 50 процентов). При рассмотрении вопроса об изменении существующего маршрута, должно учитываться увеличение или уменьшение протяженности не более чем на 50 процентов от общей протяженности данного маршрута. Изменения, превышающие более чем на 50 процентов от общей протяженности маршрута регулярных перевозок, осуществляются в том же порядке, что и их открытие.

Инициаторами открытия (изменения) маршрутов регулярных перевозок могут выступать как жители города (администрацией проводится мониторинг предложений), так и перевозчики (их объединения), последними из которых предоставляется определение потребности в перевозках пассажиров по предлагаемому маршруту, схема движения с указанием опасных участков, технико-экономические обоснования целесообразности открытия маршрута.

На основании пункта 7.4 Положения об организации пассажирских перевозок администрация определяет и назначает перевозчика на городской маршрут без проведения конкурса на период до проведения очередного или повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, путем публикации в течение 30 дней на официальном сайте города Чебоксары в сети Интернет объявления о предложении заключить договор на период до проведения очередного или повторного конкурса, но не более чем на шесть месяцев, в случаях возникновения потребности в открытии нового, изменении действующего городского маршрута в связи с вводом в эксплуатацию автомобильной дороги или строительством новых объектов общественной инфраструктуры.

Из материалов дела следует, что инициатором открытия маршрута N 27 явилось ООО "Автолайн".

Вместе с тем суды установили, что вопреки требованиям пункта 6.3 Положения об организации пассажирских перевозок ООО "Автолайн" не приложило к заявлению об открытии маршрута обоснование потребности в перевозках пассажиров по предполагаемому маршруту и технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрута.

Администрация письмом от 08.10.2014 N 13135 представила перечень действующих маршрутов по испрашиваемому направлению, указав, что основанием для отклонения заявления ООО "Автолайн" в предоставлении согласия на мониторинг и последующее открытие социального автобусного маршрута регулярных пассажирских перевозок N 27 "Универсам "Звезда" - ТК "Московский" и внесение этого маршрута в Перечень маршрутов, по которым осуществляется перевозка льготных категорий граждан, явились обеспеченность пассажиров в транспортном обслуживании по действующим маршрутам в испрашиваемом направлении и дублирование схемы маршрута N 45 более 50 процентов.

Кроме того, в 2013 году по заказу органа местного самоуправления ООО "Новита" провело обследование интенсивности движения общественного пассажирского транспорта на центральных улицах города Чебоксары, обследование пассажиропотоков на существующей маршрутной сети общественного пассажирского транспорта в черте города Чебоксары, а также оценило дублирование схем маршрутов общественного пассажирского транспорта и уровень насыщенности маршрутной сети подвижным составом.

В результате обследования ООО "Новита" проведен анализ всей маршрутной сети города Чебоксары и даны предложения по сокращению маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на 47 единиц, о чем составлен научно-технический отчет.

Таким образом, Администрация обоснованно отказала Обществу в открытии нового социального городского автобусного маршрута, указав на отсутствие необходимости в его открытии по причине обеспечения потребностей населения действующими маршрутами.

Суды, оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке, установленном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установили, что отказ принят Администрацией в соответствии с Положением об организации пассажирских перевозок, аргументирован, приведенные в нем основания не противоречат требованиям законодательства в том числе по обеспечению безопасности дорожного движения.

Суды также не установили, что действия (бездействие) органа местного самоуправления имели целью создание дискриминационных условий деятельности Общества, нарушающих его право на занятие предпринимательской деятельностью, и создание преференций другим хозяйствующим субъектам.

С учетом изложенного вывод судов о том, что оспариваемые решение и предписание Управления не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы Администрации в сфере организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Чебоксары, является правильным, соответствует материалам дела и им не противоречит.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба антимонопольного органа не подлежит удовлетворению.

Доводы заявителя кассационной жалобы основаны на неверном толковании указанных норм права, не свидетельствуют о незаконности выводов судов и по существу направлены на переоценку доказательств и сделанных на их основании судами выводов, что выходит за пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, установленные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Данные доводы являлись предметом оценки судов первой и апелляционной инстанции и обоснованно отклонены.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 08.05.2015 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2015 по делу N А79-9730/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова