Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 мая 2016 г. N Ф01-1287/16 по делу N А17-2854/2015

г. Нижний Новгород

06 мая 2016 г.

Дело N А17-2854/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27.04.2016.

Полный текст постановления изготовлен 06.05.2016.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Камановой М.Н.,

судей Кислицына Е.Г., Павлова В.Ю.,

при участии представителя от общества с ограниченной ответственностью "Независимый финансовый консультант": Ковалевой Е.В. (доверенность от 30.03.2016),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Иваново на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 01.02.2016, принятое судьями Устюжаниновым В.А., Ившиной Г.Г., Кононовым П.И., по делу N А17-2854/2015 Арбитражного суда Ивановской области

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Независимый финансовый консультант" (ИНН: 3702662843, ОГРН: 1113702040583)

к администрации города Иваново (ИНН: 3728012487, ОГРН: 1023700543624)

о признании незаконным решения об отказе в предоставлении в аренду земельного участка

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Независимый финансовый консультант" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к администрации города Иванова (далее - Администрация) о признании незаконным решения, изложенного в письме от 10.03.2015 N 02-20-0238, об отказе в предоставлении в аренду земельного участка, расположенного в кадастровом квартале 37:24:040808 в городе Иваново по улице Ташкентской, ориентировочной площадью 4536 квадратных метров, для строительства административного здания, с предварительным согласованием места размещения объекта.

Одновременно Общество просило обязать ответчика в течение 14 рабочих дней с момента вступления решения в законную силу подготовить проект постановления о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждении акта выбора участка и схемы его расположения на кадастровом плане территории, проинформировать население о предполагаемом строительстве объекта; в течение двух рабочих дней после подготовки проекта постановления и информирования населения издать постановление.

Заявленные требования основаны на статьях 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и мотивированы тем, что Администрация нарушила порядок рассмотрения заявления Общества и не рассмотрела заявление по существу.

Арбитражный суд Ивановской области решением от 10.09.2015 отказал Обществу в удовлетворении заявления.

Второй арбитражный апелляционный суд не согласился с выводами суда первой инстанции и постановлением от 01.02.2016 отменил решение Арбитражного суда Ивановской области от 10.09.2015 по делу N А17-2854/2015: признал незаконным решение Администрации, содержащееся в письме от 10.03.2015 N 02-20-0238; обязал Администрацию рассмотреть по существу заявление Общества от 26.01.2015 в порядке, действовавшем на момент поступления заявления, с учетом решения комиссии по предварительному выбору земельных участков для строительства объектов на территории города Иваново, оформленного протоколом от 13.02.2015 N 6.

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, Администрация обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой попросила отменить постановление в связи с несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

По мнению заявителя, суд апелляционной инстанции не применил закон, подлежащий применению, - часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации, статьи 1, 4, 10 Гражданского кодекса Российской Федерации; срок оказания муниципальной услуги нужно исчислять с 29.01.2015, то есть с момента уточнения Обществом заявления; у Администрации отсутствовала обязанность по рассмотрению заявления ранее установленного срока; до 01.03.2015 Администрация не приняла какого-либо решения в отношении спорного участка, а потому последний не может быть предоставлен по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, установленной статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации в ранее действовавшей редакции; акт выбора земельного участка сам по себе не свидетельствует о возможности предоставления его под строительство; суд второй инстанции допустил нарушения норм процессуального законодательства в части принципов законности, состязательности и равноправия сторон (статей 6, 8, 9, части 3, пункта 3 части 4 статьи 260, частей 1, 2, 5 статьи 263, статьи 264 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации); при рассмотрении апелляционной жалобы суд вышел за пределы заявленных Обществом требований и принял судебный акт, возможность исполнения которого утрачена по причине изменения законодательства.

В судебном заседании в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 19.04.2016.

После перерыва от заявителя поступили письменные дополнения к кассационной жалобе при отсутствии доказательств их направления другой стороне. В представленных дополнениях Администрация указала на наличие объективных причин, препятствующих рассмотрению заявления Общества, а именно на наличие конкурирующих заявок в отношении спорного земельного участка и формирование в его границах самостоятельного участка площадью 25 квадратных метров для размещения торгового павильона.

Судебное заседание на основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации откладывалось до 27.04.2016.

Администрация не обеспечила явку представителей в судебное заседание.

Представитель Общества в судебном заседании 27.04.2016 попросил оставить обжалованный судебный акт без изменения.

Законность постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и оценив доводы кассационной жалобы, окружной суд не нашел оснований для отмены обжалованного судебного акта в силу следующего.

Как следует из документов и установили суды, Общество 26.01.2015 обратилось в Администрацию с заявлением о выборе земельного участка для строительства и предварительном согласовании места размещения объекта. В частности, о выборе участка для строительства многоярусного паркинга, с последующим предоставлением на праве аренды. Общество 29.01.2015 уточнило заявление в части назначения планируемого объекта, исправив слова "многоярусный паркинг" на "административное здание".

В ходе рассмотрения Администрацией заявления от 26.01.2015, исходя из представленной выписки из протокола от 13.02.2015 N 6, состоялось заседание комиссии по предварительному выбору земельных участков для строительства объектов на территории города Иваново. По результатам заседание комиссии принято решение о пригодности участка для строительства административного здания.

В отношении участка оформлен акт выбора. В акте со ссылкой на постановление Администрации от 26.11.2010 N 2365 указано, что комиссия по выбору произвела выбор участка для строительства административного здания и сделала вывод о пригодности участка для строительства административного здания, который согласуется с решением, изложенным в протоколе от 13.02.2015.

Впоследствии в соответствии с выпиской из протокола от 17.02.2015 N 5 проведено заседание комиссии по землепользованию и застройке. В названном документе зафиксировано, что спорный участок согласно правилам землепользования и застройки города Иваново, утвержденным решением Ивановской городской Думы от 27.02.2008 N 694, относится к зоне многоэтажной жилой застройки Ж-3. Основным видом разрешенного использования земельных участков, расположенных в этой зоне, является размещение административных зданий; указано, что вопрос вынесен на рассмотрение комиссии по выбору, установлено наличие технической возможности использования участка при условии выполнения замечаний членов комиссии по выбору.

Между тем комиссия по землепользованию и застройке приняла решение об отказе в предоставлении участка с предварительным согласованием места размещения объекта.

Администрация 10.03.2015 сообщила Обществу об отклонении заявления в связи с недостаточностью сведений о планируемом к размещению объекте, с наличием противоречий в представленных документах (площадь участка в заявлении от 26.01.2015 -4536 квадратных метров, на представленной схеме расположения участка - 3548 квадратных метров), а также с невозможностью с 01.03.2015 предоставить результат испрашиваемой услуги в порядке статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации ввиду признания нормы утратившей силу.

Не согласившись с указанным решением Администрации, Общество обратилось в Арбитражный суд Ивановской области в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Предметом настоящего спора являлась проверка законности отказа администрации города Иваново от 10.03.2015 в удовлетворении обращения Общества о предоставлении земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

Суд первой инстанции, проверяя законность оспоренного действия Администрации на основании статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации и пункта 2.10 административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта" от 06.12.2012 N 2782 (далее - Регламент N 2782), содержащего исчерпывающий перечень оснований для отказа, установил, что недостаточность сведений о планируемом к размещению объекте в заявлении от 26.01.2015 не может повлечь отказ в выборе участка. С учетом пунктов 2.6 и 2.10.3 Регламента N 2782 суд отметил, что наличие противоречий в представленных документах в части ориентировочной площади участка в заявлении от 26.01.2015 и на схеме расположения не может служить основанием для отказа в выборе участка.

Суд второй инстанции признал обоснованными выводы Арбитражного суда Ивановской области в данной части. Стороны не оспорили указанные обстоятельства при обращении с кассационной жалобой.

Разногласия судов касаются обоснованности оспоренного отказа ссылкой на Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ), изменивший порядок предоставления земельных участков из публичной собственности.

Суд первой инстанции установил, что в течение 45-дневного срока рассмотрения заявления Общества о предварительном согласовании места размещения объекта, установленного Регламентом N 2782, вступили в силу изменения в земельное законодательство, вследствие чего суд признал обоснованным оспоренный отказ по причине невозможности реализации процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта после 01.03.2015.

Апелляционная инстанция при рассмотрении настоящего дела установила, что юридически значимым обстоятельством, исключающим применение в правоотношениях сторон установленного статьей 34 Федерального закона N 171-ФЗ запрета на предоставление земельного участка в порядке статей 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации, является факт завершения в рамках конкретной процедуры предоставления земельного участка этапа его выбора и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта до 01.03.2015.

Суд округа признал верной позицию судов о возможности отказа в предоставлении земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта после 01.03.2015 при условии соблюдения уполномоченным органом сроков рассмотрения соответствующего обращения.

Процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта регулировалась статьями 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент обращения заявителя.

В соответствии со статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (пункт 1). Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 названного Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (пункт 2). Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3). Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 названного Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6). Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением проекта границ земельного участка или об отказе в размещении объекта выдается заявителю в семидневный срок со дня его утверждения (пункт 7).

Согласно пункту 9 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд.

Таким образом, в соответствии с приведенными нормами рассмотрение заявлений и принятие в установленные сроки обоснованных решений о предоставлении земельных участков в аренду для органов местного самоуправления являются обязательными.

На территории города Иваново решением Ивановской городской Думы от 10.08.2010 N 83 утвержден порядок предоставления земельных участков для строительства на территории города Иванова (далее - Порядок N 83) и действует административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта", утвержденный постановлением администрацией города Иваново от 06.12.2012 N 2782.

В силу пункта 6 Порядка N 83 и пункта 3.2.5 Регламента N 2782 решение о невозможности предоставления земельного участка под испрашиваемые цели использования принимает комиссия по землепользованию и застройке (далее -Комиссия). В случае принятия такого решения последнее по правилам пункта 3.2.6 Регламента N 2782 и пункта 6 Порядка N 83 доводится до сведения заявителя в течение семи календарных дней. Согласно действовавшим нормативным актам органов местного самоуправления данное решение не требует какого-либо утверждения.

В рассматриваемом споре Комиссия приняла немотивированное решение об отказе в предоставлении Обществу земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта 17.02.2015, что установлено судами двух инстанций и не оспорено сторонами, следовательно, это решение подлежало направлению заявителю не позднее 24.02.2015, то есть до даты вступления в законную силу Федерального закона N 171-ФЗ.

Аналогичный срок направления соответствующего ответа заявителю (семь календарных дней) установлен пунктом 7 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, своевременный ответ Обществу об отказе в предоставлении спорного земельного участка объективно не мог содержать ссылку на необходимость применения при рассмотрении заявления правил Федерального закона N 171-ФЗ.

Несоблюдением срока направления заявителю обжалованного отказа нарушены права Общества, поскольку оно было лишено возможности своевременно решить вопрос о предоставлении спорного участка.

Суд округа обращает внимание Администрации, что нарушение должностными лицами органов местного самоуправления порядка рассмотрения обращений юридических лиц признано опасным противоправным деянием, в связи с чем статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях установлена административная ответственность должностных лиц, виновных в нарушении установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан и должностных лиц органами местного самоуправления.

Довод кассатора об установлении 45-дневного срока на рассмотрение заявления Общества окружной суд в данном случае не принял во внимание, так как применительно к спорному заявлению процедура была завершена 17.02.2015, о чем заявитель в силу прямого указания как статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, так и нормативных актов муниципального образования подлежал извещению не позднее 24.02.2015.

Возможность сослаться на вступление в силу новой редакции Земельного кодекса Российской Федерации обусловлена, как достоверно подтверждают материалы дела и установил апелляционный суд, за счет нарушения срока направления Обществу отказа в предварительном согласовании места размещения объекта.

Иных законных оснований для отклонения обращения Общества в сообщении Администрации от 10.03.2015 не содержится.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции счел, что у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для признания оспоренного отказа Администрации законным, поэтому апелляционный суд правомерно пришел к выводу о его несоответствии требованиям статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушении прав и законных интересов заявителя.

В пункте 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

На основании изложенного следует, что, признав отказ органа местного самоуправления незаконным, суд в резолютивной части решения должен указать на обязанность соответствующего органа устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

При этом применяемая восстановительная мера должна отвечать определенным критериям, в том числе обеспечивать восстановление права, нарушенного этими деяниями (актами), и быть обусловленной существом спора.

Определение надлежащего способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя входит в компетенцию арбитражного суда в рамках судейского усмотрения и связано с оценкой спорных правоотношений, с совокупностью установленных по делу обстоятельств. Соответствующий выбор конкретного способа восстановления нарушенного права не ограничен указанной заявителем мерой.

Проанализировав Регламент N 2782 и Порядок N 83, арбитражный апелляционный суд правильно установил, что в данном случае Администрация по результатам рассмотрения заявления Общества о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта не совершила всего комплекса необходимых мероприятий в порядке статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, обеспечивающих возможность принятия мотивированного решения по начатой процедуре.

Следовательно, восстановление прав и законных интересов Общества возможно путем рассмотрения его обращения в соответствии с требованиями, установленными статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, на что указал суд апелляционной инстанции.

Постановление суда апелляционной инстанции, вопреки ошибочному пониманию кассатора, возлагает на него не обязанность по удовлетворению заявления Общества, а обязанность по рассмотрению заявления и принятию мотивированного решения в соответствии с требованиями закона. Апелляционный суд не предрешал вопрос о законности решения комиссии по выбору и пригодности участка для строительства, а констатировал тот факт, что при наличии протокола от 13.02.2015 Комиссия при принятии 17.02.2015 отрицательного решения не указала причины, послужившие основанием к отказу, поэтому доводы Администрации в этой части не влияют на законность обжалованного судебного акта.

По мнению апелляционного суда, имеющиеся документы позволили признать обоснованными доводы жалобы о том, что по заявлению от 26.01.2015 у Администрации имелась возможность завершить его рассмотрение по существу до 01.03.2015. Наличие такой возможности, как полагает окружной суд, не порождает, однако, соответствующей обязанности, поэтому Администрация должна рассмотреть соответствующее заявление по существу с соблюдением законодательно установленной процедуры и сроков ее реализации. Признание незаконным спорного отказа не следует рассматривать в качестве обстоятельства, исключающего принятие отрицательного решения при новом рассмотрении заявления.

Суд округа рассмотрел доводы кассатора относительно невозможности исполнения постановления апелляционной инстанции и признал их основанными на неверном толковании закона, поскольку позиция Администрации сводится к невозможности обеспечения Обществу судебной защиты, что противоречит основным конституционным принципам. Отмена Регламента N 2782 и иных актов органов местного самоуправления не исключает организацию исполнения судебного акта по ранее действовавшим правовым нормам.

Неверного толкования правил статьи 34 Федерального закона N 171-ФЗ суд второй инстанции не допустил, поскольку при принятии судебного акта по данному делу суд исходил из факта нарушения Администрацией срока направления Обществу оспоренного отказа, основанного на исследованных доказательствах.

Нарушения норм процессуального права, допущенные, по мнению Администрации, на стадии принятия апелляционной жалобы к производству, не ущемили прав и законных интересов органа местного самоуправления, которому суд обеспечил возможность представления отзыва на уточненную жалобу.

Суд округа не принял во внимание дополнения к кассационной жалобе, представленные Администрацией, так как обстоятельства, обозначенные в качестве невозможности удовлетворения заявления Общества о предварительном согласовании места размещения объекта, не были предметом исследования в судах первой и апелляционной инстанций и не обозначались в оспоренном отказе.

Таким образом, возражения заявителя, изложенные в настоящей жалобе и дополнениях к ней, не опровергают выводов суда и по существу направлены на переоценку доказательств и установленных судом обстоятельств дела.

Несогласие заявителя с выводами суда апелляционной инстанции, основанными на оценке доказательств, равно как и иное толкование норм законодательства, подлежащих применению в настоящем деле, не свидетельствуют о наличии в обжалованном судебном акте существенных нарушений норм материального или процессуального права, повлиявших на исход судебного разбирательства или допущенной судебной ошибки.

Оснований для отмены принятого судебного акта по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не допущено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд, в связи с чем вопрос о распределении судебных расходов судом не рассматривался.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 01.02.2016 по делу N А17-2854/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Иваново - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.Н. Каманова

Судьи

Е.Г. Кислицын В.Ю. Павлов