Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 мая 2016 г. N Ф01-1561/16 по делу N А82-8044/2015

г. Нижний Новгород

17 мая 2016 г.

Дело N А82-8044/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13.05.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 17.05.2016.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Александровой О.В., Забурдаевой И.Л.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 08.10.2015, принятое судьей Красновой Т.Б., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27.01.2016, принятое судьями Кононовым П.И., Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В., по делу N А82-8044/2015

по заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения детский сад комбинированного вида N 6 (ИНН: 7603013588, ОГРН: 1027600622136)

о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

и установил:

муниципальное дошкольное образовательное учреждение детский сад комбинированного вида N 6 (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - Отдел) от 10.03.2015 N 7/1/1.

Суд решением от 08.10.2015 признал недействительными пункты 1, 5, 6, 7, 8 и 9 предписания, в удовлетворении остальной части требований отказал.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 27.01.2016 указанное решение оставлено без изменения.

Отдел частично не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Ссылаясь на Правила противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, ГОСТ Р 53254-2009 "Техника пожарная. Лестницы пожарные наружные стационарные. Ограждения кровли. Общие технические требования. Методы испытаний", утвержденный приказом Ростехрегулирования от 18.02.2009 N 25-ст, и Строительные нормы и правила СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятые постановлением Минстроя Российской Федерации от 13.02.1997 N 18-7, заявитель жалобы считает, что у судов не имелось оснований для признания недействительными пунктов 1, 5, 6, 7, 8 и 9 оспариваемого предписания. Обследование целостности конструкций наружной пожарной лестницы проводится персоналом Учреждения, не имеющим соответствующей квалификации и испытательного оборудования, здание Учреждения не соответствует требованиям пожарной безопасности, что создает угрозу безопасности жизни и здоровья людей. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Учреждение отзыв на кассационную жалобу не представило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность обжалуемой части принятых Арбитражным судом Ярославской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Отдел с 09.02 по 06.03.2015 провел плановую выездную проверку по вопросу соблюдения Учреждением требований пожарной безопасности на объекте, расположенном по адресу: город Ярославль, улица Ляпидевского, дом 17.

В ходе проверки, помимо прочего установлены нарушения пункта 6.1.4 ГОСТ Р 53254-2009 "Техника пожарная. Лестницы пожарные наружные стационарные. Ограждения кровли. Общие технические требования. Методы испытаний", утвержденного приказом Ростехрегулирования от 18.02.2009 N 25-ст (далее - ГОСТ Р 53254-2009), и пункта 6.12* Строительных норм и правил СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятых постановлением Минстроя Российской Федерации от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97), а именно: ежегодное обследование целостности конструкций наружной пожарной лестницы проводится Учреждением, не имеющим обученного персонала, аттестованного испытательного оборудования и измерительного инструмента, группы N 6 (групповая ячейка по техпаспорту помещения N 39, 40, 41, 44, 1 этаж), N 9 (групповая ячейка по техпаспорту помещения N 39, 40, 41, 44, 1 этаж), N 10 (групповая ячейка по техпаспорту помещения N 11, 12, 13, 42, 1 этаж), N 7 (групповая ячейка по техпаспорту помещения N 7, 8, 9, 10, 1 этаж), N 8 (групповая ячейка по техпаспорту помещения N 1, 11, 16, 17, 18, 2 этаж) не имеют вторых эвакуационных выходов. Результаты проверки отражены в акте от 10.03.2015 N 7.

По итогам проверки Учреждению выдано предписание от 10.03.2015 N 7/1/1 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Учреждение не согласилось с выданным предписанием и обжаловало его в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 29, 198 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), статьей 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", ГОСТом Р 53254-2009, СНиП 21-01-97, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого предписания в части пунктов 1, 5, 6, 7, 8 и 9.

Суд апелляционной инстанции оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отношения в области пожарной безопасности регулируют Федеральный закон N 69-ФЗ и иные нормативные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Согласно статье 1 Федерального закона N 69-ФЗ под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

На основании статей 37 и 38 Федерального закона N 69-ФЗ собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право выдавать организациям и гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона N 69-ФЗ, подпункт "е" пункта 9 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290).

В статьях 17, 18 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении проверки обязаны соблюдать права и законные интересы проверяемого лица, не допускать их необоснованного ограничения, доказывать обоснованность своих действий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Таким образом, как верно указали суды, предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению только тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для него в силу закона. При этом такие требования должны быть обоснованными и реально исполнимыми.

В пункте 1 оспариваемого предписания указано, что ежегодное обследование целостности конструкций наружной пожарной лестницы проводится Учреждением, не имеющим обученного персонала, аттестованного испытательного оборудования и измерительного инструмента, что является нарушением пункта 6.1.4 ГОСТа Р 53254-2009.

Вместе с тем, ГОСТ Р 53254-2009 утвержден для добровольного применения (пункт 1).

Требование о проведении испытаний наружных пожарных лестниц не реже одного раза в пять лет и проведении обследования целостности конструкции не менее одного раза в год установлены также в пункте 24 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, в пункте 3.4 НПБ 245-2001. Однако в указанных нормах не установлена обязанность проведения обследования организациями, имеющими обученный персонал, аттестованное испытательное оборудование и измерительный инструмент с результатами его поверок.

Кроме того, суды установили, что ежегодное обследование конструкции проводится работниками Учреждения, прошедшими обучение по пожарно-техническому минимуму. Доказательств обратного Отдел в материалы дела не представил.

На основании изложенного суды пришли к правильному выводу о несоответствии пункта 1 оспариваемого предписания действующему законодательству, в связи с чем признали его недействительным.

Из пунктов 5, 6, 7, 8 и 9 оспариваемого предписания следует, что Учреждению вменялось нарушение пункта 6.12* СНиП 21-01-97, что выразилось в том, что группы N 6, 7, 8, 9 и 10 не имеют второго эвакуационного выхода.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97 настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации.

В то же время в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию в установленном порядке здания должны соблюдаться не все предусмотренные СНиП 21-01-97 требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания.

По смыслу пункта 4.3 СНиП 21-01-97 в процессе эксплуатации следует: обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке.

Согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97 необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

Таким образом, при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97*, по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94, подлежали применению лишь при реконструкции или ремонте здания.

Как правильно указали суды, анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что в отношении объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97, эти правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта.

Содержащиеся в СНиП 21-01-97 требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

На основании изложенного пункт 6.12* СНиП 21-01-97, содержащий требования не режимно-эксплуатационного, а объемно-планировочного характера, подлежит соблюдению применительно к зданию, введенному в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта указанного здания, а не в ходе его текущей эксплуатации.

Из материалов дела усматривается, что здание Учреждения введено в эксплуатацию в 1981 году в соответствии с действовавшими на тот момент нормативными документами, реконструкция и капитальный ремонт объектов не проводились. В этой связи Учреждение, эксплуатирующее здание, построенное и введенное в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97, не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта названного здания соблюдать требования пункта 6.12* указанных строительных норм и правил.

Таким образом, суды обоснованно посчитали, что возложение оспариваемым предписанием на Учреждение обязанности по соблюдению пункта 6.12* СНиП 21-01-97 в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

Указанный подход соответствует и части 1 статьи 42 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", определяющей общие требования к безопасности зданий, в том числе пожарной.

Ссылка Отдела на пункт 4.5 СНиП II-А.5-70 "Противопожарные нормы проектирования зданий и сооружений" и пункт 3.12 СНиП II-Л.3-71 "Детские ясли-сады. Нормы проектирования" правомерно отклонена судами, поскольку нарушение данных требований Учреждению в оспариваемом предписании не вменялось.

С учетом изложенного суды обоснованно признали пункты 5 - 9 оспариваемого предписания незаконными.

Законность обжалуемых судебных актов в остальной части не проверялась, поскольку лицами, участвующими в деле, не обжаловалась.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 08.10.2015 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27.01.2016 по делу N А82-8044/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

О.В. Александрова И.Л. Забурдаева