Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 мая 2016 г. N Ф01-1686/16 по делу N А43-30246/2014

г. Нижний Новгород

19 мая 2016 г.

Дело N А43-30246/2014

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Забурдаевой И.Л.,

при участии представителей

от заявителя: Кокиной М.В. (доверенность от 12.01.2016 N 1105/15-12/16ис),

от заинтересованного лица: Крюкова А.П. (доверенность от 11.01.2016 N 17)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2016, принятое судьями: Захаровой Т.А., Урлековым В.Н., Рубис Е.А., по делу N А43-30246/2014

по заявлению Департамента финансов администрации города Нижнего Новгорода о признании недействительным предписания Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области от 02.09.2014 N 378-1-136

и установил:

Департамент финансов администрации города Нижнего Новгорода (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области (далее - Управление, надзорный орган) от 02.09.2014 N 378-1-136.

Арбитражный суд Нижегородской области решением от 16.11.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 19.02.2016, отказал в удовлетворении заявленного требования.

Надзорный орган не согласился с постановлением апелляционного суда и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить.

Ссылаясь на Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), Строительные нормы и правила СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятые постановлением Минстроя Российской Федерации от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97*), заявитель жалобы считает, что спорное здание не соответствует требованиям пожарной безопасности и создает угрозу жизни и здоровью людей, в связи с чем Департамент не вправе осуществлять его эксплуатацию до устранения выявленных нарушений. По мнению Управления, оспариваемое предписание является законным. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Департамент в отзыве и его представитель в судебном заседании возразили относительно доводов заявителя.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период 20.08.2014 по 16.09.2014 на основании распоряжения заместителя руководителя от 18.08.2014 N 378 уполномоченное должностное лицо Управления провело проверку здания, расположенного по адресу: Нижний Новгород, площадь Театральная, дом 2, на предмет устранения Департаментом ранее выявленных нарушений требований пожарной безопасности, указанных в предписании от 20.01.2014 N 462-1-4.

В ходе проверки надзорный орган выявил нарушения СНиП 21-01-97*, а именно:

пункта 6.28 - допущено устройство забежных ступеней на путях эвакуации (в лестничных маршах с 4-го по 1-й этаж) (пункт 1 предписания);

пункта 6.12 - ширина эвакуационных выходов с 1-го этажа менее 1,2 м (по факту 0,75-м; 0,8-м) (пункт 2 предписания);

пункта 7.23 - лестница, служащая для сообщения между подвальным и первым этажом не ограждена противопожарными перегородками 1 -го типа с устройством тамбур-шлюза с подпором воздуха при пожаре (пункт 3 предписания).

Результаты проверки зафиксированы в акте от 01.09.2014.

Департаменту выдано предписание от 02.09.2014 N 378-1-136 по устранению выявленных нарушений обязательных требований пожарной безопасности в срок до 01.08.2015.

Департамент не согласился с указанным предписанием и обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральным законом N 69-ФЗ, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), Федеральным законом от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ, Закон об объектах культурного наследия), СНиП 21-01-97*, суд первой инстанции исходил из того, что надзорный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемого предписания и удовлетворил заявленное требование.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обеспечение пожарной безопасности регламентируется Федеральным законом N 69-ФЗ.

На основании статьи 37 Федерального закона N 69-ФЗ собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

Должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право, в том числе, проводить проверки, выдавать организациям предписания по устранению выявленных нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона N 69-ФЗ, Федеральный закон N 294-ФЗ).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон N 294-ФЗ.

В силу пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона N 294-ФЗ при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо влечет нарушение его законных прав и интересов.

Суды установили, что проверяемое на предмет пожарной безопасности здание, расположенное по адресу: Нижний Новгород, площадь Театральная, дом 2, являлось памятником истории и культуры, что подтверждается содержащимися в материалах дела Охранным обязательством от 06.01.1994 N 73 пик.

Распоряжением Главы администрации города Нижнего Новгорода от 25.01.1993 N 81-о здание N 2 по Театральной площади передано Департаменту финансов в оперативное управление с правом постановки на баланс Департамента.

При таких обстоятельствах суды обоснованно посчитали, что названное здание должно эксплуатироваться с учетом особенностей, предусмотренных специальным федеральным законодательством об охране объектов культурного наследия.

На основании статьи 33 Закона об объектах культурного наследия объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно части 1 статьи 40 Федерального закона N 73-ФЗ под сохранением объекта культурного наследия понимаются работы, направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

В части 1 статьи 45 Закона об объектах культурного наследия установлено, что работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом.

В соответствии с частью 4 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия, а значит и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности, проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия и строительные нормы и правила применяются при проведении таких работ только в случаях, не противоречащих интересам сохранения указанного объекта.

В статье 46 Федерального закона N 73-ФЗ определено, что физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с данным законом.

Таким образом, суды сделали правильный вывод о том, что исполнение владельцем памятника истории и культуры выданного ему органом государственного пожарного надзора предписания об устранении нарушений современных, действующих требований пожарной безопасности, обнаруженных указанным органом на территории данного памятника, посредством проведения соответствующих строительных и иных работ возможно только при условии соблюдения им перечисленных положений Федерального закона N 73-ФЗ.

Суды обоснованно посчитали, что, выдав Учреждению оспариваемое предписание об устранении требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97*, одним из способов исполнения которого является проведение необходимых работ в здании памятника истории и культуры, Отдел должен был учесть указанные требования Федерального закона N 73-ФЗ и возможность их соблюдения в ходе исполнения предписания владельцем названного объекта культурного наследия.

В рассмотренном случае Департаменту вменяется нарушение пунктов 6.16, 6.28 и 7.23 СНиП 21-01-97*.

В силу пункта 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Следовательно, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации.

В пункте 1.7 СНиП 21-01-97* установлено, что необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

Таким образом, при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. При этом соответствующие требования СНиП 21-01-97*, по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94, подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Следовательно, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97* данные правила подлежали применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

Из представленного в материалы дела письма ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" (Нижегородский филиал) от 21.01.2015 N 05/224 следует, что в техническом паспорте объекта капитального строительства, расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, площадь Театральная, дом 2, в строке "год постройки" указано "до 1917 года".

Документы, содержащие точную дату постройки здания, в инвентарном деле отсутствуют. Согласно Государственным спискам памятников истории и культуры Нижегородской области по состоянию на 01.01.2000, здание построено в 1908-1909 годах. После 1993 года функциональное назначение здания Департаментом не изменялось.

Сведений о том, что данное здание подвергалось реконструкции или капитальному ремонту, не имеется, а нарушения правил пожарной безопасности, невыполнение которых вменено Департаменту, связаны с конструктивным изменением здания.

Суды обоснованно посчитали, что организация, использующая здание, построенное до введения в действие СНиП 21-01-97*, не обязана вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта данного здания соблюдать требования СНиП 21-01-97*.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 13.05.2014 N 45-АД14-8.

Кроме того, судами установлено, что Департамент предпринимает все возможные меры по приведению помещений в соответствие с требованиями пожарной безопасности.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что оспариваемое предписание административного органа не соответствовало действующему законодательству и нарушало права и законные интересы Департамента в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем обоснованно удовлетворили заявленное требование.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Нижегородской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба заявителя не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 16.11.2015 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2016 по делу N А43-30246/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

О.В. Александрова И.Л. Забурдаева