Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 июля 2016 г. N Ф01-2746/16 по делу N А79-5530/2015

г. Нижний Новгород

25 июля 2016 г.

Дело N А79-5530/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 21.07.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 25.07.2016.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 15.12.2015, принятое судьей Афанасьевым А.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2016, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., по делу N А79-5530/2015

по заявлению администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

о признании незаконными решения и предписания,

третьи лица - общество с ограниченной ответственностью "Строительно-монтажное управление", Управление имущественных и земельных отношений администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики, закрытое акционерное общество "Строительный трест N 3", закрытое акционерное общество "ТУС", общество с ограниченной ответственностью "СМУ-58", общество с ограниченной ответственностью "СУОР", общество с ограниченной ответственностью "Лидер", акционерное общество "Группа компаний "Регионжилстрой", Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики,

и установил:

администрация города Новочебоксарска Чувашской Республики (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 27.03.2015 по делу N 15-Т-2015.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Строительно-монтажное управление" (далее - ООО "Строительно-монтажное управление"), Управление имущественных и земельных отношений администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики (далее - Управление имущественных и земельных отношений), закрытое акционерное общество "Строительный трест N 3", закрытое акционерное общество "ТУС", общество с ограниченной ответственностью "СМУ-58", общество с ограниченной ответственностью "СУОР", общество с ограниченной ответственностью "Лидер", акционерное общество "Группа компаний "Регионжилстрой", Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики.

Суд решением от 15.12.2015 удовлетворил заявленное требование.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2016 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили положения Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), сделали выводы, не соответствующие обстоятельствам дела. Управление указывает, что рассмотрело жалобу ООО "Строительно-монтажное управление" в порядке, установленном в статье 18.1 Закона о защите конкуренции; требование о выкупе в муниципальную собственность города жилых помещений является нереализуемым, так как в данном случае не могут быть соблюдены условия приобретения жилых помещений, установленные в части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), предусматривающие проведение аукциона в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства".

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направили.

Законность принятых Арбитражным судом Чувашской Республики - Чувашии и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании жалобы ООО "Строительно-монтажное управление" на действия Администрации и Управления имущественных и земельных отношений при организации и проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка общей площадью 25,0631 га, с кадастровым номером 21:02:010502:35, расположенного в юго-восточной части кадастрового квартала 21:02:010502 (IX микрорайон Западного жилого района), для комплексного освоения в целях жилищного строительства Управление возбудило в отношении Администрации дело N 15-Т-2015.

В ходе рассмотрения данного дела Управление установило, что распоряжением Администрации от 12.02.2015 N 327 утверждены порядок организации и проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства в IX микрорайоне Западного жилого района (далее - Порядок), а также условия продажи права на заключение договора аренды земельного участка площадью 25,0631 га с кадастровым номером 21:02:010502:35, расположенного в юго-восточной части кадастрового квартала 21:02:010502 (IX микрорайон Западного жилого района): способ продажи - аукцион, открытый по составу участников и форме подачи предложений о цене; начальная цена права на заключение договора аренды - 23 380 000 рублей, размер задатка - 2 3 380 000 рублей, величина повышения начальной цены ("шаг аукциона") - 1 169 000 рублей; разрешенное использование земельного участка - комплексное освоение в целях жилищного строительства; срок аренды земельного участка - 8 лет.

В целях реализации указанного распоряжения 19.02.2015 на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов http://torgi.gov.ru Управление имущественных и земельных отношений разместило извещение о проведении аукциона N 160215/0136497/04 и аукционную документацию. Извещение о проведении аукциона также было размещено в газете "Родники Чувашии" от 18.02.2015 N 7 (569).

В соответствии с разделом 1 Порядка предметом продажи является право на заключение договора аренды земельного участка площадью 25,0631 га с кадастровым номером 21:02:010502:35 сроком на 8 лет для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, расположенного на землях населенного пункта города Новочебоксарска в юго-восточной части кадастрового квартала 21:02:010502.

В пунктом 8 раздела 2 Порядка для победителя торгов установлена обязанность строительства "под ключ" квартир по согласованию с Администрацией не менее 20 процентов жилой площади от общей жилой площади построенного дома (по каждой позиции) для последующего выкупа в муниципальную собственность города Новочебоксарска Чувашской Республики по цене, установленной Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на соответствующую дату.

Данное требование установлено в пунктах 4.2.28 и 4.2.29 проекта договора.

По мнению Управления, Администрация установила неисполнимое требование в части реализации жилых помещений в связи с наличием в аукционной документации требования по строительству "под ключ" квартир в размере не менее 20 процентов жилой площади от общей жилой площади построенного дома и последующей продаже в муниципальную собственность по цене, установленной Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на соответствующую дату.

Решением от 27.03.2015 по делу N 15-Т-2015 Управление признало жалобу ООО "Строительно-монтажное управление" обоснованной (пункт 1); решило выдать организатору торгов - Управлению имущественных и земельных отношений предписание об аннулировании аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка площадью 25,0631 га с кадастровым номером 21:02:010502:35, расположенного в юго-восточной части кадастрового квартала 21:02:010502 (IX микрорайон Западного жилого района), для комплексного освоения в целях жилищного строительства (извещение N 160215/0136497/04 от 19.02.2015) (пункт 2).

Кроме того, Управлению имущественных и земельных отношений выдано предписание от 27.03.2015, в соответствии с которым в срок до 03.04.2015 необходимо устранить допущенное нарушение процедуры организации и проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, путем аннулирования аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка площадью 25,0631 га с кадастровым номером 21:02:010502:35, расположенного в юго-восточной части кадастрового квартала 21:02:010502 (IX микрорайон Западного жилого района), для комплексного освоения в целях жилищного строительства (извещение N 160215/0136497/04 от 19.02.2015).

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 71, частью 1 статьи 198, частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 38.1, 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 7, 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспоренные решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы Общества и удовлетворил заявленное требование.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В статье 18.1 Закона о защите конкуренции установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

В силу части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам данной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (далее в настоящей статье - заявитель).

На основании части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

На основании анализа указанных норм суды пришли к выводу о том, что в рассмотренном случае антимонопольный орган не доказал ограничение конкуренции.

В статье 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей в период проведения аукциона, установлено, что аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства (далее для целей настоящей статьи - аукцион) проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет. Аукцион проводится в соответствии со статьей 38.1 настоящего Кодекса с учетом положений статьи 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации.

В извещении о проведении аукциона кроме сведений, указанных в подпунктах 1 - 3, 6 - 9 пункта 10 статьи 38.1 настоящего Кодекса, должны быть указаны: 1) предмет аукциона, в том числе сведения о местоположении, о площади, о границах, об обременениях земельного участка, об ограничениях его использования, о кадастровом номере земельного участка; 2) цена выкупа земельных участков, указанных в пункте 5 статьи 30.2 настоящего Кодекса и предназначенных для жилищного и иного строительства, в расчете на единицу площади; 3) начальная цена предмета аукциона (начальная цена права на заключение договора аренды земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства); 4) размер арендной платы за земельный участок, предназначенный для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, в расчете на единицу площади и порядок ее изменения; 5) способы обеспечения обязательств по комплексному освоению земельного участка в целях жилищного строительства и их объем; 6) максимальные сроки подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства; 7) максимальные сроки выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, подлежащих по окончании строительства передаче в государственную или муниципальную собственность, а также условия такой передачи; 8) максимальные сроки осуществления жилищного строительства и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

Дополнительно к указанным в подпунктах 6 - 8 пункта 3 настоящей статьи требованиям могут быть установлены другие требования, касающиеся комплексного освоения земельного участка. При этом не могут устанавливаться требования к выполнению каких-либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы победителя аукциона, кроме установленных настоящей статьей.

Суды не усмотрели нарушения статей 38.1 и 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации, так как на участника аукциона не были возложены требования к выполнению каких-либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы. Конкретный перечень требований, касающихся комплексного освоения земельного участка, которые могут быть дополнительно установлены, Земельный кодекс Российской Федерации не содержит.

Суды правильно указали, что условие о выкупе в муниципальную собственность не менее 20 процентов жилой площади от общей площади построенного дома не противоречит ни гражданскому, ни земельному законодательству.

Данное условие было известно всем потенциальным участникам аукциона и не может считаться ограничивающим конкуренцию, поскольку не влечет за собой дополнительных расходов победителя, а связано с непосредственным исполнением предмета аукциона - комплексного освоения. Реализация квартир в муниципальную собственность не может являться расходом для победителя аукциона, а наоборот, предполагает доход для победителя аукциона.

Кроме того, в аукционной документации было предусмотрено не требование о выкупе в муниципальную собственность города Новочебоксарска жилых помещений, а обязанность победителя аукциона предусмотреть при строительстве квадратные метры для возмездного приобретения муниципальным образованием в предусмотренном законом порядке, то есть в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Аренда земельного участка площадью 25,0631 га предусмотрена сроком на 8 лет для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, следовательно, и выкуп в муниципальную собственность города Новочебоксарска Чувашской Республики жилых помещений будет проводиться через 8 лет.

Оспоренные ненормативные правовые акты вынесены по результатам осуществления антимонопольным органом проверки соответствия процедуры организации и проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства процедуре, установленной Земельным кодексом Российской Федерации, в связи с чем предметом рассмотрения жалобы ООО "Строительно-монтажное управление" должна являться именно проверка соответствия процедуры организации и проведения аукциона, а значит, Управление вышло за пределы проверки, поскольку им установлены нарушения в порядке реализации построенных жилых помещений, а не в процедуре организации и проведения аукциона и соответствия этой процедуры Земельному кодексу Российской Федерации, поскольку таковой не регулирует определение условий и порядка реализации построенных жилых помещений.

Кроме того, ссылаясь в оспариваемом решении на то, что установление требования о выкупе в муниципальную собственность города Новочебоксарска Чувашской Республики жилых помещений не отвечает требованиям действующего законодательства, Управление не конкретизирует, какие именно нормы действующего законодательства нарушила Администрация.

Федеральный закон от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" не подлежит применению в данном случае. Данный закон в целях содействия развитию жилищного строительства и формированию рынка доступного жилья, иному развитию территорий в целях настоящего Федерального закона регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, а также устанавливает особенности создания и деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства как института развития, цели деятельности, задачи и функции Фонда, порядок управления Фондом, порядок формирования его имущества и распоряжения им, порядок ликвидации Фонда.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным в статье 71 арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что антимонопольный орган не доказал, что при проведении Администрацией открытого аукциона по продаже права на заключение договора аренды допущены такие нарушения, которые привели или могли привести к нарушению, ограничению или устранению конкуренции и нарушению процедуры торгов.

С учетом изложенного суды правомерно удовлетворили заявленное требование.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, суд округа признает несостоятельными и отклоняет, поскольку они основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводов суда и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалобы удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 15.12.2015 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2016 по делу N А79-5530/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова