Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22 августа 2016 г. N Ф01-3268/16 по делу N А17-2720/2015

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Нижний Новгород

22 августа 2016 г.

Дело N А17-2720/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18.08.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 22.08.2016.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.,

при участии представителей

от заявителей - муниципального бюджетного учреждения "Служба заказчика по содержанию кладбищ": Смирновой М.В. (доверенность от 07.04.2016), Шмыровой С.В. (доверенность от 07.04.2016), открытого акционерного общества "Ритуал": Малиновской Л.В. (доверенность от 01.08.2016),

от третьих лиц - общества с ограниченной ответственностью "Бюро ритуальных услуг": Фомина С.В. (доверенность от 01.01.2016), индивидуальный предприниматель Фролова Мария Николаевна (паспорт)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу муниципального бюджетного учреждения "Служба заказчика по содержанию кладбищ" на решение Арбитражного суда Ивановской области от 10.03.2016, принятое судьей Калиничевой М.С., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.06.2016, принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Минаевой Е.В., по делу N А17-2720/2015

по заявлениям муниципального бюджетного учреждения "Служба заказчика по содержанию кладбищ" (ИНН: 3702667513, ОГРН: 1123702005569)

открытого акционерного общества "Ритуал" (ИНН: 3702691315, ОГРН: 1133702002785)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (ИНН: 3728012720, ОГРН: 1023700560619)

о признании незаконными решения и предписаний,

третьи лица - общество с ограниченной ответственностью "Федеральный похоронный дом", индивидуальный предприниматель Фролова Мария Николаевна, Управление благоустройства администрации города Иваново, общество с ограниченной ответственностью "Бюро ритуальных услуг",

и установил:

муниципальное бюджетное учреждение "Служба заказчика по содержанию кладбищ" (далее - МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ", Учреждение), открытое акционерное общество "Ритуал" (далее - ОАО "Ритуал", Общество) обратились в Арбитражный суд Ивановской области с заявлениями о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 31.03.2015 (изготовлено в полном объеме 09.04.2015) по делу N 02-16/2015-01 о нарушении антимонопольного законодательства, в соответствии с которым заявители признаны нарушившими статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), а также выданных на основании данного решения обязательных для исполнения предписаний по делу о нарушении антимонопольного законодательства от 09.04.2015 N 02-16/2015-01 (N 1), N 02-16/2015-01 (N 2).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Федеральный похоронный дом" (далее - ООО "Федеральный похоронный дом"), индивидуальный предприниматель Фролова Мария Николаевна (далее - Предприниматель), Управление благоустройства администрации города Иваново, общество с ограниченной ответственностью "Бюро ритуальных услуг" (далее - ООО "Бюро ритуальных услуг").

Суд решением от 10.03.2016 отказал в удовлетворении заявленных требований.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 09.06.2016 решение оставлено без изменения.

МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ" не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили статьи 68, 69, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 2, 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статьи 8, 16 Закона о защите конкуренции, сделали выводы, не соответствующие обстоятельствам дела; Учреждение не является организацией, осуществляющей функции органа местного самоуправления, и в его действиях не может быть усмотрено нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции; Управление не доказало факт заключения антиконкурентного соглашения.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителями в судебном заседании.

Представитель ОАО "Ритуал" в судебном заседании поддержал доводы жалобы.

Управление в отзыве посчитало принятые судебные акты законными и обоснованными.

ООО "Бюро ритуальных услуг" и Предприниматель в отзывах и в судебном заседании отклонили доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Иные лица, участвующие в деле, отзывы на кассационную жалобе не предствили; представителей в судебное заседание не направили.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 20.05.2014 и 02.07.2014 в Управление поступили заявления ООО "Бюро ритуальных услуг" и Предпринимателя с указанием на нарушение МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ", ОАО "Ритуал" и Управлением благоустройства администрации города Иваново Закона о защите конкуренции. В заявлениях ООО "Бюро ритуальных услуг" и Предприниматель описали сложившийся порядок взаимодействия Учреждения и ОАО "Ритуал", находящихся по одному адресу, при котором выделение земельных участков для захоронения осуществляется Учреждением при обязательном оформлении заказа-наряда на копку могил и катафалка в ОАО "Ритуал".

На основании данных заявлений Управление возбудило дело N 02-09/2014-008 по признакам нарушения Учреждением пункта 2, пункта 5 части 1 статьи 15 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В рамках дела N 02-09/2014-008 Управление пришло к выводу о необходимости выделения в отдельное производство дела в отношении Учреждения и ОАО "Ритуал" по признакам нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции: достижение и реализация соглашения, предметом которого является обеспечение ОАО "Ритуал" преимущественных условий деятельности при оказании ритуальных (похоронных) услуг в городе Иваново, которое привело к созданию Предпринимателю и ООО "Бюро ритуальных услуг" препятствий при осуществлении хозяйственной деятельности на товарном рынке по оказанию ритуальных (похоронных) услуг в городе Иваново.

Определением от 20.01.2015 Управление выделило в отдельное производство дело по признакам нарушения Учреждением и ОАО "Ритуал" статьи 16 Закона о защите конкуренции. Согласно приказу Управления от 20.01.2015 N 005 данному делу присвоен номер 02-16/2015-01.

В рамках дела N 02-16/2015-01 антимонопольный орган установил, что Учреждение наделено полномочиями органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронений. Оформление разрешений для выделения земельного участка на городских кладбищах осуществляет Учреждение. ОАО "Ритуал" является специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории города Иваново на основании договора, заключенного 12.09.2012 с Управлением благоустройства Администрации города Иванова. Также ОАО "Ритуал" осуществляет предпринимательскую деятельность: погребение умерших и оказание услуг по погребению, оказание ритуальных услуг, обеспечение гарантий погребения.

Управление установило, что Учреждение и ОАО "Ритуал" располагаются в одном здании, расположенном по адресу: г. Иваново, ул. Парижской Коммуны, д. 145а. Магазин ОАО "Ритуал" и пункт приема заказов располагаются на первом этаже указанного здания.

На основании пояснений ООО "Бюро ритуальных услуг", Предпринимателя, ООО "Федеральный похоронный дом", пояснений привлеченных к участию в деле граждан-заказчиков и сотрудников Предпринимателя и ООО "Бюро ритуальных услуг", а также объяснений должностных лиц Учреждения и ОАО "Ритуал", анализа заказов ООО "Бюро ритуальных услуг", Предпринимателя, антимонопольный орган установил, что Предприниматель и ООО "Бюро ритуальных услуг", являющиеся конкурентами ОАО "Ритуал", лишены возможности оказывать услуги по копке могил на городских кладбищах (услуги по погребению), подносу гроба, рытью могил в стесненных условиях. Указанные услуги клиенты Предпринимателя, ООО "Бюро ритуальных услуг" и ООО "Федеральный похоронный дом" вынуждены приобретать в ОАО "Ритуал". Без счета-заказа из ОАО "Ритуал" на погребение и дополнительные услуги осуществить погребение на городских кладбищах самостоятельно указанные лица возможности не имеют.

По итогам рассмотрения материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства N 02-16/2015-01 комиссия Управления приняла решение от 31.03.2015 (в полном объеме изготовлено 09.04.2015), в соответствии с которым действия МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ" и ОАО "Ритуал", выразившиеся в достижении и реализации соглашения, предметом которого является обеспечение ОАО "Ритуал" преимущественных условий деятельности при оказании ритуальных (похоронных) услуг (услуг по погребению) в городе Иваново и которое привело к созданию Предприниматлю и ООО "Бюро ритуальных услуг" препятствий при осуществлении хозяйственной деятельности на товарном рынке по оказанию ритуальных (похоронных) услуг (услуг по погребению) в городе Иваново, признаны нарушающими статью 16 Закона о защите конкуренции.

Во исполнение данного решения 09.04.2015 Учреждению выдано предписание N 02-16/2015-01 (N 1) с требованием прекратить названное нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции, для чего в срок до 27.04.2015 обеспечить хозяйствующим субъектам, действующим на товарном рынке по оказанию ритуальных (похоронных) услуг (услуг по погребению) в городе Иваново, беспрепятственный доступ к оказанию данных услуг посредством предоставления хозяйствующим субъектам возможности самостоятельно оказывать весь комплекс ритуальных (похоронных) услуг (услуг по погребению) в городе Иваново. ОАО "Ритуал" 09.04.2015 выдано предписание N 02-16/2015-01 (N 2) с требованием прекратить нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции, для чего в срок до 27.04.2015 прекратить создавать хозяйствующим субъектам, действующим на товарном рынке по оказанию ритуальных (похоронных) услуг (услуг по погребению) в городе Иваново, препятствия при оказании ими ритуальных (похоронных) услуг (услуг по погребению) в городе Иваново, посредством предоставления хозяйствующим субъектам возможности самостоятельно оказывать весь комплекс ритуальных (похоронных) услуг (услуг по погребению) в городе Иваново.

ОАО "Ритуал" и Учреждение не согласились с решением и предписаниями антимонопольного органа и обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Руководствуясь статьями 3, 6, 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ), статьями 4, 16, 50 Закона о защите конкуренции, статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ, суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности решения и предписаний Управления и отказал в удовлетворении заявленных требований.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются только такие соглашения, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Конкуренцией - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

На основании части 1 статьи 2 пункт 23, части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, статьей 6, 9, пункта 2 статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ, пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" антимонопольный орган пришел к выводу, что цель создания специализированных служб по вопросам похоронного дела заключается в обеспечении государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение. Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание услуг по погребению. Устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Федеральный закон N 8-ФЗ не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Проанализировав Правила предоставления ритуальных услуг на территории города Иванова специализированными службами по вопросам похоронного дела и Правила работы муниципальных кладбищ и порядок их содержания, утвержденные решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 N 377 "О мерах по реализации Закона РФ "О погребении и похоронном деле" на территории города Иванова", Устав Учреждения и другие документы, суды установили, что ОАО "Ритуал" является специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории города Иваново. Основными видами деятельности Общества являются погребение умерших и оказание услуг по погребению, оказание ритуальных услуг, обеспечение гарантий погребения. Учреждение (уполномоченный орган по управлению муниципальными кладбищами, выполняющий функции администрации кладбищ и оформляющий разрешение для выделения земельного участка на городских кладбищах) и ОАО "Ритуал" (специализированная служба по вопросам похоронного дела, являющаяся хозяйствующим субъектом), располагаются в одном здании по адресу: г. Иваново, ул. Парижской Коммуны, д. 145а. Магазин ОАО "Ритуал" и пункт приема заказов располагаются на первом этаже указанного здания.

Предприниматель и ООО "Федеральный похоронный дом" осуществляют оказание ритуальных услуг, в том числе на территории города Иваново, то есть являются конкурентами ОАО "Ритуал".

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства (в том числе заслушав показания свидетелей) по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу о том, что Предприниматель и ООО "Федеральный похоронный дом" были лишены возможности оказывать услуги по копке могил на городских кладбищах (услуги по погребению) подносу гроба, рытью могил в стесненных условиях. Указанные услуги клиенты Предпринимателя, ООО "Бюро ритуальных услуг" и ООО "Федеральный похоронный дом" приобретали в ОАО "Ритуал".

Данная ситуация явилась результатом фактически достигнутой Учреждением и ОАО "Ритуал" договоренности в устной форме, при которой Учреждение, находившееся в одном здании с ОАО "Ритуал", создает для данной организации преимущественные условия для оказания ритуальных услуг (оказание в исключительном порядке услуг по погребению), путем направления клиентов конкурентов Общества для заказа услуг по погребению, рытью могил в стесненных условиях в ОАО "Ритуал", которое, со своей стороны, в результате достигнутого соглашения имеет возможность действовать как единственно возможный хозяйствующий субъект, оказывающий услуги по погребению в городе Иваново.

Достигнутое соглашение привело к ограничению конкуренции и позволило ОАО "Ритуал" посредством использования административного ресурса (полномочий Учреждения в сфере управления городскими кладбищами) в одностороннем порядке влиять на обращение товара на товарном рынке по оказанию ритуальных услуг (услуг по погребению) на территории города Иваново. У заказчиков ритуальных услуг отсутствовала альтернатива выбора субъекта, который оказал бы им весь спектр услуг, так как при обращении к Предпринимателю или в ООО "Бюро ритуальных услуг" все услуги у данных субъектов они не заказывали, а были вынуждены оформлять счет-заказ в ОАО "Ритуал".

Системный анализ норм Федерального закона N 8-ФЗ показывает, что услуги по погребению могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на рынке предоставления ритуальных услуг, а органы местного самоуправления и специализированные службы не вправе препятствовать лицам, исполняющим волеизъявление умершего, либо иным лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, в выборе исполнителя для оказания ритуальных услуг, а также препятствовать хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность в сфере предоставления ритуальных услуг. Статус специализированной службы не предоставляет хозяйствующему субъекту каких-либо преимуществ, равно как и отсутствие у хозяйствующего субъекта такого статуса не препятствует осуществлению деятельности по организации похорон и оказанию всего спектра связанных с ними услуг. Данная правовая позиция отражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07 и принята во внимание антимонопольным органом при вынесении решения.

Таким образом, установив, что в результате достигнутого Учреждением и ОАО "Ритуал" соглашения в устной форме возникло ограничение конкуренции на товарном рынке по оказанию ритуальных услуг (услуг по погребению) на территории города Иваново, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленного требования.

Доводы жалобы, по сути, повторяющие доводы, заявленные в предыдущих судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не свидетельствуют о допущенных судами нарушениях норм материального и процессуального права, не опровергают обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела, в связи с чем у суда округа отсутствуют основания для иной оценки.

Арбитражный суд Ивановской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины, связанной с рассмотрением кассационной жалобы подлежат отнесению на Учреждение.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 10.03.2016 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.06.2016 по делу N А17-2720/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу муниципального бюджетного учреждения "Служба заказчика по содержанию кладбищ" - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков