Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22 сентября 2016 г. N Ф01-3935/16 по делу N А82-18454/2015

Требование: о признании частично недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Нижний Новгород

22 сентября 2016 г.

Дело N А82-18454/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19.09.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 22.09.2016.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы г. Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 18.03.2016, принятое судьей Красновой Т.Б., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.07.2016, принятое судьями Кононовым П.И., Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., по делу N А82-18454/2015

по заявлению муниципального образовательного учреждения "Средняя школа N 56" (ИНН: 7602024153, ОГРН: 1027600512257)

к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы г. Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области, Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

о признании частично недействительным предписания

и установил:

муниципальное общеобразовательное учреждение "Средняя школа N 56" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - Отдел) и Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - Управление) о признании недействительными пунктов 2, 3, 6, 7, 10 и 11 предписания от 07.10.2015 N 127/1/1.

Суд решением от 18.03.2016 признал оспариваемое предписание недействительным в части пунктов 3, 6, 7 и 11, отказал в удовлетворении остальной части заявленных требований.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 11.07.2016 указанное решение оставлено без изменения.

Отдел частично не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что у судов не имелось оснований для признания недействительными пунктов 3, 6, 7 и 11 оспариваемого предписания. Здание Учреждения не соответствует требованиям пожарной безопасности, что создает угрозу безопасности жизни и здоровья людей. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Учреждение в отзыве отклонило доводы жалобы и заявило ходатайство о ее рассмотрении без участия представителя.

Отдел, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направил.

Законность обжалуемой части принятых Арбитражным судом Ярославской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Отдел провел плановую выездную проверку Учреждения по вопросу соблюдения обязательных требований пожарной безопасности на объекте защиты, расположенного по адресу: город Ярославль, проезд Моторостроителей, дом 10.

В ходе проверки, помимо прочего, выявлены нарушения статей 1 и 2 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), пункта 3 части 2 статьи 53, пункта 3 части 1 статьи 84 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), пунктов 33, 43 и 61 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - Правила N 390), пунктов 3.5 и 7.2.5 ГОСТ Р 12.4.026-2001 "Цвета сигнальные, знаки безопасности и разметка сигнальная. Назначение и правила применения. Общие технические требования и характеристики. Методы испытаний" (далее - ГОСТ Р 12.4.026-2001), пунктов 3.7, 3.17, 3.21, 4.2, 4.2.1, 5.3.9, 6.6.4 и 6.2.3 ГОСТ Р 12.2.143-2009 "Система стандартов безопасности труда. Системы фотолюминесцентные эвакуационные. Элементы систем. Классификация. Общие технические требования. Методы контроля" (далее - ГОСТ Р 12.2.143-2009), пункта 12.18 Норм пожарной безопасности "Установки пожаротушения и сигнализации. Нормы и правила проектирования" (НПБ 88-2001), утвержденных приказом ГУГПС МВД России от 04.06.2001 N 31 (далее - НПБ 88-2001), пункта 6.16 Строительных норм и правил СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятых постановлением Минстроя Российской Федерации от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97), а именно: не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре - на путях эвакуации (2-й, и 3-й этажи) не применена сигнальная разметка для обозначения границ полосы безопасного движения и указания направления движения по пути эвакуации; планы эвакуации людей при пожаре выполнены на основе фотолюминесцентных материалов не соответствующих требованиям ГОСТ Р 12.2.143-2009 (на плане не указаны наименование организации - разработчика плана и маркировка (дата изготовления, яркость свечения, длительность послесвечения); точечные пожарные извещатели установлены на съемных плитках подвесного потолка, а не на несущих строительных конструкциях подвесного потолка (кабинет N 12, кабинет учительской, методический кабинет, кабинет французского языка (N 5), кабинет N 1, кабинет N 10 (музыкальный), помещение столовой, помещение библиотеки); не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре на путях эвакуации - ширина эвакуационных выходов с первого этажа менее 1,2 метра (кроме центрального выхода, выхода из столовой и из спортивного зала).

По итогам проверки Учреждению выдано предписание от 07.10.2015 N 127/1/1 об устранении в срок до 01.10.2016 выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Учреждение частично не согласилось с выданным предписанием и обжаловало его в арбитражный суд.

Руководствуясь Федеральными законами N 69-ФЗ и N 123-ФЗ, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), Правилами N 390, ГОСТом Р 12.4.026-2001, ГОСТом Р 12.2.143-2009, НПБ 88-2001, СНиП 21-01-97, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого предписания в части пунктов 3, 6, 7 и 11.

Суд апелляционной инстанции оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отношения в области пожарной безопасности регулирует Федеральный закон N 69-ФЗ и иные нормативные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Согласно статье 1 Федерального закона N 69-ФЗ под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

На основании статей 37 и 38 Федерального закона N 69-ФЗ собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право выдавать организациям и гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона N 69-ФЗ, подпункт "е" пункта 9 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290).

В статьях 17, 18 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что органы государственного контроля (надзора) при проведении проверки обязаны соблюдать права и законные интересы проверяемого лица, не допускать их необоснованного ограничения, доказывать обоснованность своих действий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Таким образом, как верно указали суды, предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению только тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для него в силу закона. При этом такие требования должны быть обоснованными и реально исполнимыми.

Из пункта 3 оспариваемого предписания следует, что в нарушение статей 1 и 2 Федерального закона N 69-ФЗ, пункта 3 части 2 статьи 53 и пункта 3 части 1 статьи 84 Федерального закона N 123-ФЗ, пунктов 33 и 43 Правил N 390, пунктов 3.5 и 7.2.5 ГОСТ Р 12.4.026-2001, пунктов 3.7, 3.17, 3.21, 4.2, 4.2.1, 5.3.9 и 6.6.4 ГОСТ Р 12.2.143-2009 Учреждение не обеспечило безопасную эвакуацию людей при пожаре. На путях эвакуации (второй и третий этажи) не применена сигнальная разметка для обозначения границ полосы безопасного движения и указания направления движения по пути эвакуации.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 53 Федерального закона N 123-ФЗ для обеспечения безопасной эвакуации людей должны быть организованы оповещение и управление движением людей по эвакуационным путям (в том числе с использованием световых указателей, звукового и речевого оповещения).

В силу части 1 статьи 84 Федерального закона N 123-ФЗ оповещение людей о пожаре, управление эвакуацией людей и обеспечение их безопасной эвакуации при пожаре должны осуществляться одним из следующих способов или комбинацией следующих способов: 1) подача световых, звуковых и (или) речевых сигналов во все помещения с постоянным или временным пребыванием людей; 2) трансляция специально разработанных текстов о необходимости эвакуации, путях эвакуации, направлении движения и других действиях, обеспечивающих безопасность людей и предотвращение паники при пожаре; 3) размещение и обеспечение освещения знаков пожарной безопасности на путях эвакуации в течение нормативного времени; 4) включение эвакуационного (аварийного) освещения; 5) дистанционное открывание запоров дверей эвакуационных выходов; 6) обеспечение связью пожарного поста (диспетчерской) с зонами оповещения людей о пожаре; 7) иные способы, обеспечивающие эвакуацию.

Суды установили, и это не противоречит материалам дела, что Учреждение реализовало комбинацию способов оповещения людей и управления эвакуацией, указанных в пунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6 части 1 статьи 84 Федерального закона N 123-ФЗ.

Относительно нарушения требований ГОСТа Р 12.4.026-2001 суды пришли к обоснованному выводу о том, что названный стандарт не подлежит обязательному применению в случае, если управление безопасной эвакуацией людей при пожаре в зданиях и сооружениях осуществляется иными способами, указанными в части 1 статьи 84 Федерального закона N 123-ФЗ, как в рассматриваемой ситуации.

По поводу нарушения Учреждением требований ГОСТа Р 12.2.143-2009 суды верно указали, что данный стандарт утвержден для добровольного применения, носит рекомендательный характер, возложение на юридическое лицо обязанности выполнить его требования является незаконным.

В пункте 7 оспариваемого предписания указано на нарушение пункта 12.18 НПБ 88-2001, согласно которому точечные пожарные извещатели, кроме извещателей пламени, следует устанавливать, как правило, под перекрытием. При невозможности установки извещателей непосредственно под перекрытием допускается их установка на стенах, колоннах и других несущих строительных конструкциях, а также крепление на тросах.

Таким образом, законодатель предусмотрел различные варианты установки извещателей в зависимости от конструктивных особенностей помещений.

Как установили суды, в рассматриваемом случае пожарные дымовые извещатели в здании школы размещены непосредственно на железобетонных плитах с креплением их на тросах, что подтверждают письмо организации, осуществившей монтаж системы оповещения от 13.11.2015, а также копия паспорта на крепление пожарного извещателя. Доказательств обратного Отдел в материалы дела не представил.

На основании изложенного суды пришли к правильному выводу о несоответствии пункта 7 оспариваемого предписания действующему законодательству.

Из пункта 11 оспариваемого предписания следует, что Учреждению вменялось нарушение пункта 6.16 СНиП 21-01-97.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97 настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации.

Вместе с тем в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию здания должны соблюдаться не все предусмотренные СНиП 21-01-97 требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания.

Согласно пункту 4.3 СНиП 21-01-97 в процессе эксплуатации следует обеспечить: содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; выполнение правил пожарной безопасности. В процессе эксплуатации следует не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке.

В пункте 1.7 СНиП 21-01-97 установлено, что необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

Таким образом, при введении в действие СНиП 21-01-97 распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. При этом соответствующие требования СНиП 21-01-97, по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94, подлежали применению лишь при реконструкции или ремонте здания.

Следовательно, в отношении объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97, эти правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта.

С учетом изложенного положения пункта 6.16 СНиП 21-01-97, содержащий требования не режимно-эксплуатационного, а объемно-планировочного характера подлежит соблюдению применительно к зданию, введенному в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта указанного здания, а не в ходе его текущей эксплуатации.

Из материалов дела усматривается, что здание Учреждения введено в эксплуатацию в 1986 году в соответствии с действовавшими на тот момент нормативными документами, реконструкция и капитальный ремонт объекта не проводились. В этой связи Учреждение, эксплуатирующее здание, построенное и введенное в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97, не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта названного здания соблюдать требования пункта 6.16 указанных строительных норм и правил.

При таких обстоятельствах вывод судов о том, что возложение оспариваемым предписанием на Учреждение обязанности по соблюдению указанных требований в ходе текущей эксплуатации здания не соответствует законодательству, является верным.

На основании изложенного суды обоснованно удовлетворили заявленные Учреждением требования.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 18.03.2016 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.07.2016 по делу N А82-18454/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы г. Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

Н.Ш. Радченкова А.И. Чиграков