Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 ноября 2016 г. N Ф01-4790/16 по делу N А79-1221/2016

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Нижний Новгород

11 ноября 2016 г.

Дело N А79-1221/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 09.11.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 11.11.2016.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от заявителей - Кабинета Министров Чувашской Республики: Ивановой Л.Г. (доверенность от 26.10.2016 N 02/19-12570), Рябининой Т.А. (доверенность от 16.08.2016 N 02/17-7393),

Министерства сельского хозяйства Чувашской Республики: Рябининой Т.А. (доверенность от 02.02.2016 N 01/2в-579),

открытого акционерного общества "Росспиртпром": Сысуйкиной Е.Н. (доверенность от 01.06.2016 N 209)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 08.07.2016, принятое судьей Павловой О.Л., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2016, принятое судьями Смирновой И.А., Кириловой Е.А., Протасовым Ю.В., по делу N А79-1221/2016

по заявлениям Кабинета Министров Чувашской Республики, Министерства сельского хозяйства Чувашской Республики, открытого акционерного общества "Росспиртпром" в лице филиала "Ликероводочный завод "Чебоксарский"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (ИНН: 2128017971, ОГРН: 1022101286657)

о признании незаконным решения,

третьи лица - Прокуратура Чувашской Республики, Министерство финансов Чувашской Республики, администрация главы Чувашской Республики,

и установил:

Кабинет Министров Чувашской Республики (далее - Кабинет Министров) и Министерство сельского хозяйства Чувашской Республики (далее - Министерство сельского хозяйства) обратились в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 10.12.2015 по делу N 36/05-АМЗ-2015.

Открытое акционерное общество "Росспиртпром" в лице его филиала "Ликероводочный завод "Чебоксарский" (далее - ОАО "Росспиртпром", Общество) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительным решения Управления от 10.12.2015 по делу N 36/05-АМЗ-2015.

Определением Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 28.03.2016 указанные заявления объединены в одно производство для их совместного рассмотрения с присвоением делу номера А79-1221/2016.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Чувашской Республики (далее - Прокуратура), Министерство финансов Чувашской Республики (далее - Министерство финансов), администрация главы Чувашской Республики.

Суд решением от 08.07.2016 удовлетворил заявленное требование.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2016 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили нормы материального права; изменения, внесенные Кабинетом Министров в правила предоставления субсидий, и придание этим изменениям обратной силы противоречат действующему законодательству; данные изменения внесены в целях предоставления Обществу субсидии в преимущественном порядке; иные организации не имели возможности ознакомиться с новыми условиями получения субсидий и, следовательно, не могли воспользоваться правом на ее получение; проведение анализа рынка не требуется, а выводы судов об обратном являются неверными; согласованные действия Кабинета Министров и Министерства сельского хозяйства привели к ограничению конкуренции.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Кабинет Министров, Министерство сельского хозяйства и ОАО "Росспиртпром" в отзывах и их представители в судебном заседании отклонили доводы, приведенные жалобе.

Управление и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направили.

Законность принятых Арбитражным судом Чувашской Республики - Чувашии и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Управление поступило обращение Прокуратуры, свидетельствующее о признаках нарушения Министерством сельского хозяйства и Кабинетом Министров антимонопольного законодательства, выразившегося в предоставлении Обществу субсидии в размере 67 млн рублей за счет средств республиканского бюджета, которое приводит к недопущению, ограничению и устранению конкуренции.

В ходе рассмотрения возбужденного на основании данного обращения дела N 36/05-АМЗ-2015 комиссия Управления установила, что 23.08.2012 Кабинет Министров и ОАО "Росспиртпром" заключили соглашение о взаимодействии и сотрудничестве, в соответствии с которым в качестве обязательства Кабинета Министров перед Обществом предусмотрено оказание государственной поддержки в порядке и на условиях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики (абзац 5 раздела 2), при условии выпуска (производство и реализация) Обществом ликероводочной и спиртсодержащей продукции не менее 900 тыс. дкл в год (абзац 8 раздела 2) и реализации Обществом инвестиционной программы, предусматривающей модернизацию и развитие производства на территории Чувашской Республики (абзац 11 раздела 2).

Постановлением Кабинета Министров от 13.12.2012 N 562 утверждены Правила предоставления из республиканского бюджета Чувашской Республики субсидий юридическим лицам на возмещение части затрат, связанных с производством и оборотом алкогольной и спиртсодержащей пищевой продукции, за исключением пива и напитков, изготавливаемых на основе пива (далее - Правила N 562).

В соответствии с пунктом 2.2 Правил N 562 субсидии предоставляются юридическим лицам, осуществляющим реализацию инвестиционных программ, направленных на дальнейшее развитие производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, на возмещение части затрат, связанных с производством и оборотом алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, на произведенную и реализованную продукцию в размере 50 процентов от суммы фактически поступивших в республиканский бюджет Чувашской Республики акцизов от реализации указанной продукции свыше 900,0 тыс. дкл в год, из которых не менее 700,0 тыс. дкл в год - местных брендов.

Субсидии не предоставляются в случаях, если сумма инвестиций, вложенных в реализацию инвестиционной программы, составляет менее 10 процентов от суммы поступивших в республиканский бюджет Чувашской Республики акцизов от реализации продукции за тот же период (пункт 2.3 Правил N 562).

Согласно пункту 2.4 Правил N 562 получатели субсидий в течение 30 календарных дней после окончания отчетного месяца либо до истечения I квартала года, следующего за отчетным (далее - отчетный период), для получения субсидий должны были представлять в Министерство сельского хозяйства определенный перечень документов.

ОАО "Росспиртпром" 25.02.2013 обратилось в Министерство сельского хозяйства с заявкой на предоставление субсидии из республиканского бюджета Чувашской Республики на возмещение части затрат, связанных с производством и оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукции, приложив соответствующий пакет документов.

Размер инвестиций в 2012 году составил менее 10 процентов от суммы поступивших в республиканский бюджет Чувашской Республики акцизов от реализации продукции за тот же период, поэтому Министерство финансов по результатам рассмотрения заявки Общества, поступившей из Министерства сельского хозяйства, решением от 27.03.2013 отказало последнему в предоставлении субсидии.

Впоследствии постановлением Кабинета Министров от 16.04.2013 N 154 в Правила N 562 были внесены следующие изменения: абзац пятый пункта 2.3, устанавливающий, что для получения субсидий сумма инвестиций, вложенных в реализацию инвестиционной программы, должна быть не менее 10 процентов от суммы поступивших в республиканский бюджет Чувашской Республики акцизов от реализации продукции за тот же период, был признан утратившим силу; в пункте 2.4 срок для представления документов был продлен на один месяц (с 30 марта до 30 апреля каждого года).

Обществу 18.04.2013 была перечислена субсидия из средств республиканского бюджета в размере 66 957 600 рублей на возмещение части затрат, связанных с производством и оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукции, за 2012 год.

Управление посчитало, что предоставление данной субсидии произведено в результате исключения из Правил N 562 такого условия получения субсидии, как вложение инвестиций в размере не менее 10 процентов в инвестиционную программу.

В результате рассмотрения дела Комиссия Управления пришла к выводу о том, что действия Кабинета Министров по предоставлению Обществу государственной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), создают преимущественные условия деятельности Общества на рынке производства алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а действия Кабинета Министров, Министерства сельского хозяйства и Общества по заключению соглашения, выразившегося во внесении изменений в Правила N 562 под конкретного получателя средств и позволившего предоставить Обществу субсидии в размере 67 млн. руб. из республиканского бюджета, приводят или могут привести к ограничению конкуренции для доступа иным хозяйствующим субъектам на рынок производства алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции.

Решением от 10.12.2015 по делу N 36/05-АМЗ-2015 Управление признало действия Кабинета Министров по предоставлению Обществу государственной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1); действия Кабинета Министров, Министерства сельского хозяйства и ОАО "Росспиртпром" по заключению соглашения, которое ограничивает конкуренцию на рынке производства алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, - нарушающими пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции (пункт 2).

Кабинет Министров, Министерство сельского хозяйства и Общество не согласились с решением антимонопольного органа и обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Руководствуясь статьей 65, частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктами 17, 20 статьи 4, частью 1 статьи 15, пунктом 4 статьи 16, пунктом 5 части 4 статьи 19 Закона о защите конкуренции, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспоренное решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителей, и удовлетворил заявленное требование.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Названный правовой подход применим и к случаям оспаривания решений антимонопольных органов.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Государственные преференции - предоставление, в том числе, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных гарантий (пункт 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, соглашение является согласованным выражением воли двух или более участников.

В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта о бюджете субъекта, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта (пункт 2 части 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Суды установили, что в целях развития агропромышленного комплекса Чувашской Республики и во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717 "О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы" постановлением Кабинета Министров от 18.12.2012 N 567 утверждена государственная программа Чувашской Республики "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Чувашской Республики" на 2013 - 2020 годы (далее - Государственная программа Чувашской Республики).

Министерство сельского хозяйства утверждено ответственным исполнителем Государственной программы Чувашской Республики.

Министерству финансов при формировании проекта республиканского бюджета Чувашской Республики на очередной финансовый год и плановый период поручено предусматривать бюджетные ассигнования на реализацию Государственной программы Чувашской Республики.

Так, Законом Чувашской Республики от 04.12.2012 N 78 "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" на реализацию Государственной программы Чувашской Республики в части возмещения части затрат, связанных с производством и оборотом алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, за исключением пива и напитков, изготавливаемых на основе пива, предусмотрено 66 957,6 тыс. рублей.

Таким образом, предоставление субсидий было предусмотрено Законом Чувашской Республики от 04.12.2012 N 78 и Государственной программой Чувашской Республики.

Суды установили, что предоставление Обществу субсидий осуществлено Министерством сельского хозяйства в соответствии с Правилами N 562, предусматривающими предоставление из республиканского бюджета Чувашской Республики субсидий юридическим лицам на возмещение части затрат, связанных с производством и оборотом алкогольной и спиртсодержащей пищевой продукции, за исключением пива и напитков, изготавливаемых на основе пива.

В свою очередь, Правила N 562 приняты в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Государственной программой Чувашской Республики.

При этом в Правилах N 562 конкретные получатели субсидий не определены. Так, согласно пункту 2.2 указанных правил получателями субсидии могли быть любые юридические лица, соответствующие условиям предоставления субсидий, установленным данными правилами.

Порядок представления необходимых для получения субсидий документов, предусмотренный пунктом 2.4 Правил N 562, являлся общим для всех потенциальных получателей субсидий, каких-либо исключений не содержал.

Проанализировав положения указанных правил, суды пришли к обоснованному выводу о том, что Правила N 562 направлены на неопределенный круг лиц, имеют неограниченный во времени характер; в соответствии с данными правилами получить субсидию могло любое лицо, соответствующее установленным требованиям и представившее необходимый пакет документов; правилами не установлено, что получение субсидий одним юридическим лицом лишает другие организации права на получение аналогичной субсидии.

Суды установили, что проект Правил N 562 при их разработке был согласован с заинтересованными органами государственной власти, в том числе с антимонопольным органом (письмо N 05-05/8124), Управлением Минюста России по Чувашии (письмо N 02-11-14548), Управлением ФНС по Чувашской Республике (письмо N 05-17/11060), Прокуратурой (письмо N 71-13-1800-12).

Правила N 562 были опубликованы на Портале органов власти Чувашской Республики в сети Интернет http://www.cap.ru, 14.12.2012, а также в средствах массовой информации - газете "Вести Чувашии", 22.12.2012, N 51, издании "Собрание законодательства Чувашской Республики", 29.03.2013, N 12, часть 2, статья 1419.

Постановление Кабинета Министров от 16.04.2013 N 154, в соответствии с которым внесены соответствующие изменения в Правила N 562, было размещено на Портале органов власти Чувашской Республики в сети Интернет http://www.cap.ru, 17.04.2013, а также в средствах массовой информации "Вести Чувашии", 20.04.2013, N 15.

На основании представленных в материалы дела доказательств суды пришли к выводу о том, что всем участникам товарного рынка - производителям алкогольной продукции был обеспечен равный доступ к информации об условиях и порядке предоставления субсидий, а также ко всем потенциальным получателям субсидий предъявлялись одинаковые требования; иных заявлений от других юридических лиц на получение субсидий не поступало, соответственно, дополнительных средств в республиканском бюджете Чувашской Республики не предусматривалось.

В силу пункта 5 части 4 статьи 19 Закона о защите конкуренции не является государственной или муниципальной преференцией предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику товарного рынка.

В силу части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия органами, осуществляющими публичные полномочия, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к правильному выводу о том, что Управление не доказало нарушение Кабинетом Министров части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В связи с тем, что действия по предоставлению Обществу из средств республиканского бюджета субсидии на возмещение части затрат, связанных с производством и оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукции, не противоречат антимонопольному законодательству, суды пришли к выводу о том, что действия по заключению соглашения не могут быть признаны нарушающими часть 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Окружной суд не принял во внимание доводы заявителя жалобы, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права и направлены на иную оценку доказательств и установление иных фактических обстоятельств. Суд кассационной инстанции не вправе переоценивать доказательства и устанавливать иные обстоятельства, отличающиеся от установленных судами нижестоящих инстанций, в нарушение своей компетенции, предусмотренной статьями 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, обжалованные судебные акты являются законными и обоснованными.

Нормы материального права при установленных судами фактических обстоятельств по делу применены судами правильно; правовые основания для отмены оспариваемых судебных актов, перечисленные в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отсутствуют.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 08.07.2016 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2016 по делу N А79-1221/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова