Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 января 2017 г. N Ф01-5373/16 по делу N А11-12214/2015

г. Нижний Новгород

12 января 2017 г.

Дело N А11-12214/20155

Резолютивная часть постановления объявлена 09.01.2017.

Полный текст постановления изготовлен 12.01.2017.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Камановой М.Н.,

судей Голубевой О.Н., Чернышова Д.В.,

при участии представителей

от управления архитектуры и градостроительства администрации города Владимира: Костиной С.Н. (доверенность от 24.02.2016),

от общества с ограниченной ответственностью "ТСК-133":

Дмитриева С.Р. (доверенность от 03.07.2015)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу управления архитектуры и градостроительства администрации города Владимира на решение Арбитражного суда Владимирской области от 19.05.2016, принятое судьей Тимчуком Н.Г., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2016, принятое судьями Смирновой И.А., Кириловой Е.А., Протасовым Ю.В., по делу N А11-12214/2015

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ТСК-133" (ОГРН: 1143327004666, ИНН: 3327123623)

о признании незаконным решения управления архитектуры, градостроительства и земельных ресурсов администрации города Владимира

об отказе в подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "ТСК-133" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным решения управления архитектуры, градостроительства и земельных ресурсов администрации города Владимира (далее - Управление архитектуры), изложенного в письме от 20.11.2015 N 27-60/217, об отказе в подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 33:22:013103:150.

Управление архитектуры, градостроительства и земельных ресурсов было переименовано в Управление земельными ресурсами администрации города Владимира (далее - Управление земельными ресурсами).

На основании решения Совета народных депутатов города Владимира от 25.12.2015 N 110 15.01.2016 создано юридическое лицо - Управление архитектуры и градостроительства администрации города Владимира (далее - Управление архитектуры и градостроительства), которое в силу пункта 3.22 Положения об управлении архитектуры и градостроительства, утвержденного указанным решением Совета народных депутатов, осуществляет функции по приему заявлений, подготовке и выдаче (отказе в выдаче) градостроительных планов земельных участков.

Арбитражный суд Владимирской области определением от 29.02.2016 привлек Управление архитектуры и градостроительства к участию в деле в качестве соответчика.

Общество в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнило требования и попросило признать незаконным решение Управления архитектуры, изложенное в письме от 20.11.2015 N 27-60/217, об отказе в подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 33:22:013103:150, а также обязать Управление архитектуры и градостроительства подготовить и выдать Обществу градостроительный план спорного земельного участка, а также взыскать с Управления архитектуры и градостроительства денежную компенсацию за неисполнение судебного акта в размере месячной суммы земельного налога по спорному земельному участку (542 016 рублей 34 копейки) за каждый месяц неисполнения судебного акта начиная с момента вступления судебного акта в законную силу и до его фактического исполнения.

Арбитражный суд Владимирской области решением от 19.05.2016 частично удовлетворил требования заявителя, признал незаконным решение Управления архитектуры, градостроительства и земельных ресурсов, изложенное в письме от 20.11.2015 N 27-60/217, об отказе в подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 33:22:013103:150, обязал Управление архитектуры и градостроительства в течение десяти рабочих дней с момента вступления решения в законную силу подготовить и выдать в установленном порядке Обществу градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 33:22:013103:150 с указанием в разделе 1 "Чертеж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования" места допустимого размещения зданий, строений, сооружений с учетом схемы планировочной организации земельного участка, направленной Обществом в Управление архитектуры 02.11.2015 письмом от октября 2015 года; отказал в удовлетворении остальной части требований.

Первый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 21.09.2016 оставил без изменения решение Арбитражного суда Владимирской области от 19.05.2016.

Не согласившись с принятыми судебными актами в части обязания уполномоченного органа совершить действия, направленные на устранение допущенных нарушений законодательства, Управление архитектуры и градостроительства обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой попросило отменить решение и постановление в обжалованной части в связи с несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм права.

По мнению заявителя, в нарушение принципа разделения властей суды незаконно подменили собой уполномоченный административный орган, указав в резолютивной части решения содержание градостроительного плана земельного участка, подлежащего выдаче Обществу; необоснованно установили десятидневный срок для выдачи спорного градостроительного плана без учета постановления администрации города Владимира от 30.10.2013 N 3924 "Административный регламент предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительных планов земельных участков", предусматривающего срок предоставления данной муниципальной услуги до 30 дней со дня регистрации заявления.

Представитель Общества в судебном заседании и в отзыве на кассационную жалобу попросил оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции - без изменения.

Законность решения Арбитражного суда Владимирской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и оценив доводы кассационной жалобы, окружной суд не нашел оснований для отмены обжалованных судебных актов в силу следующего.

Как следует из материалов дела и установили суды, Обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 33:22:013103:150, расположенный по адресу: город Владимир, Московское шоссе, дом 12, что подтверждает свидетельство о государственной регистрации права от 21.11.2014 серии 33АЛ N 979807.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования города Владимир, утвержденными решением Совета народных депутатов города Владимира от 31.10.2011 N 183, данный земельный участок расположен в зоне коммунально-складского назначения (П-5). К основным видам разрешенного использования территории в указанной зоне относятся в том числе склады лесных и строительных материалов.

Общество 06.10.2015 обратилось в Управление архитектуры с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка в целях осуществления строительства склада лесных и строительных материалов.

В письме от 14.10.2015 N 27-60/169 Управление архитектуры предложило Обществу предоставить схему планировочной организации земельного участка с указанием объектов, предполагаемых к строительству.

Общество с сопроводительным письмом 02.11.2015 направило схему в Управление архитектуры, градостроительства и земельных ресурсов.

Управление архитектуры, градостроительства и земельных ресурсов в письме от 20.11.2015 N 27-60/217 отказало Обществу в выдаче градостроительного плана земельного участка, мотивировав это тем, что постановлением администрации от 14.08.2015 N 2893 уже утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 33:22:013103:150, расположенного по адресу: г. Владимир, Московское шоссе, д. 12, а потому повторная выдача градостроительного плана земельного участка нецелесообразна. Кроме того, Управление архитектуры, градостроительства и земельных ресурсов указало на необходимость представления предпроектного предложения по организации земельного участка с указанием объектов, предполагаемых к строительству, их габаритов, наименования в соответствии с регламентами для зоны П-5, подъездных путей к зданию, а также выполнения расчета территориального ресурса количества гостевых стоянок и указания их в предпроектном предложении.

Посчитав данный отказ не соответствующим нормам действующего законодательства и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

По правилам части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

По смыслу части 5 статьи 41 ГрК РФ, одним из видов документации по планировке территории является градостроительный план земельного участка.

Согласно части 1 статьи 44 ГрК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. В пункте 2 указанной статьи предусмотрено, что подготовка градостроительных планов выполняется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В силу части 3 данной статьи в составе градостроительного плана земельного участка указываются: 1) границы земельного участка; 2) границы зон действия публичных сервитутов; 3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента); 5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); 6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; 7) информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия); 8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

Форма градостроительного плана земельного участка устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 5 статьи 44 ГрК РФ).

Градостроительный план земельного участка является документом, входящим в состав формируемого в установленном порядке дела о застроенных или подлежащих застройке земельных участках, которое открывается на каждый земельный участок (часть 5 статьи 56 ГрК РФ).

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления. Порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления, устанавливается данным Кодексом и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (части 1, 20 статьи 45 ГрК РФ).

Порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления, регламентирован статьей 46 ГрК РФ. В части 17 данной статьи предусмотрено, что в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Возможность отказа органами местного самоуправления по каким-либо причинам в выдаче градостроительных планов земельных участков применительно к застроенным или предназначенным для строительства объектов капитального строительства участкам ГрК РФ не предусмотрена.

Согласно пункту 4.1 Положения об управлении архитектуры, градостроительства и земельных ресурсов администрации города Владимира, утвержденного решением Совета народных депутатов города Владимира от 23.04.2014 N 75 (действующего в период спорных правоотношений), полномочия в отношении подготовки и выдачи градостроительных планов земельных участков возложены на Управление архитектуры.

Порядок предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительных планов земельных участков установлен в Административном регламенте предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительных планов земельных участков, утвержденном постановлением администрации города Владимира от 30.10.2013 N 3924 (далее - Административный регламент).

Перечень документов для предоставления муниципальной услуги содержится в пункте 2.6 Административного регламента.

При несоответствии представленных документов требованиям и наличии оснований отказа, указанных в пункте 2.8 Административного регламента, уполномоченное лицо готовит проект решения об отказе в предоставлении градостроительного плана земельного участка с указанием оснований отказа и передает его в порядке делопроизводства лицу, уполномоченному подписывать отказы (пункт 3.3.3 Административного регламента).

При наличии необходимых документов, указанных в подразделе 2.6 Административного регламента, и отсутствии оснований для отказа, указанных в подразделе 2.8 Административного регламента, уполномоченное лицо готовит в четырех экземплярах градостроительный план земельного участка согласно установленной законодательством форме и проект постановления администрации города Владимира об утверждении градостроительного плана земельного участка (пункт 3.4.1 Административного регламента).

В силу пункта 2.8 Административного регламента отказ в предоставлении муниципальной услуги осуществляется по следующим причинам: отсутствие одного из документов, указанных в подпунктах 9, 10 пункта 2.6.1 настоящего Административного регламента; несоответствие хотя бы одного из документов по форме или содержанию требованиям действующего законодательства, а также содержание в документах противоречивых сведений, не оговоренных приписок и (или) исправлений; несоответствие заявленного назначения предполагаемого к размещению в границах земельного участка объекта капитального строительства требованиям градостроительных регламентов соответствующей территориальной зоны по местоположению заявленного земельного участка; вид объекта, указанный в заявлении, не является объектом капитального строительства; земельный участок предоставлен для целей, не связанных со строительством, и (или) не подлежит застройке; границы земельного участка не установлены в соответствии с действующим законодательством; в Государственном кадастре недвижимости сведения о земельном участке не соответствуют требованиям к описанию местоположения границ земельных участков.

Указанный перечень является исчерпывающим.

В пункте 2.3 Административного регламента предусмотрено, что результатом предоставления муниципальной услуги является выдача градостроительного плана земельного участка.

Суды установили, что Управление архитектуры мотивировало отказ в выдаче градостроительного плана земельного участка нецелесообразностью его повторной выдачи, а для рассмотрения вопроса о возможности внесения изменений в ранее выданный градостроительный план земельного участка предложило представить предпроектное предложение по организации земельного участка с указанием объектов, предполагаемых к строительству, их габаритов, наименования в соответствии с регламентом для зоны П-5, подъездных путей к зданию, а также выполнить расчет территориального ресурса количества гостевых стоянок и указать их в предпроектном предложении.

Пункт 2.8 Административного регламента не содержит подобного основания для отказа в выдаче градостроительного плана земельного участка. В нарушение правил части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассатор не обосновал законность оспоренного отказа со ссылкой на нормы действующего законодательства.

С учетом изложенного суд округа признал обоснованным вывод судов о том, что законодательство о градостроительной деятельности, в том числе и перечисленные нормы права, не содержит ограничений для обращения за повторной выдачей градостроительного плана земельного участка, как и не предусматривает внесение в него изменений, тем более с истребованием у обратившегося лица дополнительных документов, не предусмотренных пунктом 2.6 Административного регламента.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, решение суда первой инстанции о незаконности оспоренного отказа соответствует требованиям действующего законодательства.

Довод кассатора о том, что суд первой инстанции необоснованно подменил собой уполномоченный орган, обязав его выдать Обществу градостроительный план спорного земельного участка, противоречит материалам дела, основан на неверном толковании закона и не свидетельствует о незаконности обжалованных судебных актов в оспоренной части.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться в том числе указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части (пункт 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, арбитражный суд в рамках дела об оспаривании действий (бездействия) органа местного самоуправления, помимо рассмотрения вопроса о признании действий (бездействия) уполномоченного органа незаконными, также рассматривает вопрос о возможности принятия каких-либо мер к устранению допущенных обжалуемыми действиями (бездействиями) нарушений прав и законных интересов заявителя. При выборе правовосстановительной меры арбитражный суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения.

Согласно пункту 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2003 N 23 "О судебном решении" решение суда является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, и его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств. В связи с этим в ней должно быть четко сформулировано, кто, какие конкретно действия и в чью пользу должен произвести. Судом должны быть разрешены и другие вопросы, указанные в законе, с тем чтобы решение не вызывало затруднений при исполнении.

Судебные инстанции установили, что в ходе судебного разбирательства Управление архитектуры и градостроительства не только не доказало соответствие оспоренного ненормативного правового акта нормам права, но и не подтвердило наличие иных оснований для отказа в выдаче градостроительного плана с учетом состава и содержания представленных на рассмотрение в уполномоченный орган документов, в том числе схемы планировочной организации земельного участка с указанием объектов, предполагаемых к строительству. При изложенных обстоятельствах резолютивная часть обжалованного решения соответствует требованиям названного постановления. Принятая судом правовосстановительная мера направлена на окончательное разрешение возникшего между сторонами спора.

Вопросы, связанные с исполнением судебного акта, должны разрешаться заинтересованными лицами не путем его обжалования, а с использованием иных процессуальных инструментов, в частности путем разъяснения судебного акта, способа и порядка его исполнения. По заявлению судебного пристава 28.12.2016 судом первой инстанции вынесено определение о разъяснении принятого судебного акта, где указано, что, исполняя решение суда, Управление архитектуры и градостроительства администрации города Владимира должно выдать ООО "ТСК-133" градостроительный план земельного участка, руководствуясь всеми установленными нормами, принимая при этом во внимание схему планировочной организации земельного участка, направленную ООО "ТСК-133" в Управление архитектуры, градостроительства и земельных ресурсов администрации города Владимира 02.11.2015 письмом от октября 2015 года. Отступление от схемы возможно при наличии на то законных оснований.

Суд округа счел также необоснованным довод заявителя относительно неправомерности установления срока для исполнения решения суда, отличного от установленного Административным регламентом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 174 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения, обязывающего ответчика совершить определенные действия, не связанные со взысканием денежных средств или с передачей имущества, арбитражный суд в резолютивной части решения указывает лицо, обязанное совершить эти действия, а также место и срок их совершения.

При установлении указанного срока суд учитывает возможности ответчика по его исполнению, степень затруднительности исполнения судебного акта, а также иные заслуживающие внимания обстоятельства. Разрешение данного вопроса относится к сфере судейского усмотрения. При применении указанной процессуальной нормы суд не обязан основываться на сроках, установленных уполномоченными органами в пределах их компетенции для рассмотрения соответствующих обращений граждан и юридических лиц.

Наличие обстоятельств, объективно препятствующих исполнению судебного акта в обозначенные сроки, дает должнику право требовать предоставления отсрочки или рассрочки судебного акта.

Иное толкование кассатором норм законодательства, подлежащих применению в настоящем деле, не свидетельствует о наличии в обжалованных судебных актах существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход судебного разбирательства или допущенной судебной ошибки.

Материалы дела исследованы судами округа полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в принятых судебных актах выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права. Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами не допущено.

Вопрос об уплате государственной пошлины за рассмотрение жалобы не рассматривался, поскольку в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление архитектуры и градостроительства администрации города Владимира освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 19.05.2016 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2016 по делу N А11-12214/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления архитектуры и градостроительства администрации города Владимира - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.Н. Каманова

Судьи

О.Н. Голубева Д.В. Чернышов