Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 февраля 2017 г. N Ф01-6424/16 по делу N А31-2970/2016

г. Нижний Новгород

03 февраля 2017 г.

Дело N А31-2970/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 01.02.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 03.02.2017.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.,

при участии представителей

от заявителя: Матвеевой Ю.А. (доверенность от 09.01.2017 N 55 исх-2/17),

от заинтересованного лица: Соболевой Е.В. (доверенность от 20.09.2016 N 17/04)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Костромы на решение Арбитражного суда Костромской области от 14.07.2016, принятое судьей Мосуновым Д.А., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 07.10.2016, принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Минаевой Е.В., по делу N А31-2970/2016

по заявлению администрации города Костромы (ИНН: 4401012770, ОГРН: 1024400534619)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (ИНН: 4401004867, ОГРН: 1024400537556)

о признании недействительным решения,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - общество с ограниченной ответственностью "Фирма "М.О.М", муниципальное казенное учреждение города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству", Комитет городского хозяйства администрации города Костромы,

и установил:

администрация города Костромы (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - Управление) от 25.12.2015 N 3080/04 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-23/1133.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Фирма "М.О.М" (далее - ООО "Фирма "М.О.М"), муниципальное казенное учреждение города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" (далее - МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству", Учреждение), Комитет городского хозяйства администрации города Костромы (далее - Комитет).

Суд решением от 14.07.2016 отказал Администрации в удовлетворении заявленного требования.

Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 07.10.2016 оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Заявитель жалобы считает, что суды первой и апелляционной инстанций сделали выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, неправильно применили нормы материального и процессуального права. По мнению Администрации, при наделении МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" полномочиями по содержанию мест захоронения отсутствовал факт наделения хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, поскольку Учреждение не является хозяйствующим субъектом в силу закона.

Администрация указывает, что Учреждение не является специализированной службой по вопросам похоронного дела; суды неправомерно применили правовую позицию, изложенную в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07 и от 18.05.2011 N 17206/10.

Ссылаясь на пункт 1 части 1 статьи 48 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), Администрация считает, что у Управления имелись правовые основания для прекращения производства по делу N 04-23/1133. В этой части, по мнению заявителя, выводы судов являются обоснованными и законными. Администрация не согласна с выводами судов о том, что нарушение частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ является длящимся, что ей не приведены доводы и не представлены доказательства, подтверждающие нарушение оспариваемым решением Управления ее прав и интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подробно доводы Администрации изложены в кассационной жалобе и поддержаны ее представителем в судебном заседании.

Управление в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании не согласились с доводами Администрации, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

ООО "Фирма "М.О.М" в отзыве на кассационную жалобу не согласилось с доводами Администрации, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными; извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направило. Кассационная жалоба рассмотрена без его участия.

Учреждение и Комитет не представили отзывы на кассационную жалобу; извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направили. Кассационная жалоба рассмотрена без их участия.

Законность принятых Арбитражным судом Костромской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Управление поступило заявление ООО "Фирма "М.О.М." от 19.02.2013 о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства в связи с наделением Учреждения функциями, закрепленными за органом местного самоуправления, что нарушает требования частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Управление на основании приказа от 23.05.2013 N 61 возбудило дело N 04-23/1133 по признакам нарушения Администрацией частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ и создало комиссию для рассмотрения данного дела.

Решением Управления от 22.11.2013 рассмотрение дела N 04-23/1133 прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 48 Федерального закона N 135-ФЗ.

ООО "Фирма "М.О.М." не согласилось с указанным решением Управления и обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Арбитражный суд Костромской области решением от 29.09.2014 по делу N А31-565/2014 Удовлетворил заявленное требование. Постановлениями Второго арбитражного апелляционного суда от 29.12.2014 и Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31.03.2015 N Ф01-720/2015 решение суда оставлено без изменения.

Управление 15.05.2015 возобновило рассмотрение дела N 04-23/1133 о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе комиссионного рассмотрения дела N 04-23/1133 Управление установило, что согласно пункту 1.1 Устава МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. В силу подпункта "д" пункта 2.1 Устава в соответствии с определяемыми Уставом целями и видами деятельности Учреждение обеспечивает исполнение Администрацией полномочий по решению вопросов местного значения города Костромы, в том числе организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения. Исходя из пунктов 3.1, 3.2 Устава Учреждение вправе заключать от собственного имени, в том числе, и возмездные договоры.

Таким образом, Управление пришло к выводу о том, что Учреждение осуществляет самостоятельную хозяйственную деятельность в пределах, установленных действующим законодательством и Уставом, следовательно, по смыслу определения, установленного в пункте 5 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ, является хозяйствующим субъектом, поскольку осуществляет приносящую доход деятельность.

Управление установило, что Администрация наделила хозяйствующий субъект (Учреждение) функциями органа местного самоуправления, включив в его Устав положения, в соответствии с которыми Учреждение получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, что является нарушением частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ и противоречит нормам Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ).

Управление приняло решение от 25.12.2015 по делу N 04-23/1133, согласно которому в действиях Администрации установлены признаки нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, что выразилось в наделении Учреждения функциями (полномочиями) органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения. Предписание в адрес Администрации не выдавалось.

Администрация не согласилась с решением Управления и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным в части признания действий Администрации нарушающими части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Руководствуясь положениями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Федерального закона N 8-ФЗ, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Федерального закона N 135-ФЗ, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства", Арбитражный суд Костромской области пришел к выводу законности и обоснованности решения Управления и отказал Администрации в удовлетворении заявленного требования.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ).

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

По смыслу статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

На основании пункта 23 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В пункте 2 статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ указано, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Вместе с тем реализация указанных полномочий должна осуществляться с соблюдением запретов, установленных Федеральным законом N 135-ФЗ.

Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ).

В пункте 9 статьи 42 устава муниципального образования городского округа город Кострома, утвержденного решением Думы города Костромы от 26.05.2005 N 41, определены полномочия Администрации, в том числе в области организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, а именно: организует похоронное дело на территории города Костромы (подпункт 8); принимает решение о создании мест погребения умерших людей, а в случае необходимости, решение о переносе мест погребения (подпункт 9); устанавливает требования к качеству услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению (подпункт 10); определяет стоимость услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг (подпункт 11).

Постановлением Администрации от 30.12.2011 N 3013 "О создании муниципального казенного учреждения города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" путем изменения типа существующего муниципального учреждения "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству и об утверждении устава названного учреждения в новой редакции" создано Учреждение и утвержден его устав. Учредителем МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" является город Кострома. Права и обязанности учредителя от имени города Костромы осуществляются Администрацией.

Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (статья 6 БК РФ).

В соответствии с пунктом 3 статьи 161 БК РФ казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (пункт 1.1 устава).

В силу подпункта "д" пункта 2.1 устава Учреждение в соответствии с определяемыми Уставом целями и видами деятельности обеспечивает исполнение Администрацией полномочий по решению вопросов местного значения города Костромы, в том числе организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

Согласно пункту 2.2 устава целями деятельности Учреждения являются: а) создание надлежащих условий жизнедеятельности населения города Костромы; б) организация работ по благоустройству территории города Костромы; в) обеспечение оперативного реагирования коммунальных служб на факты ненадлежащего электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, и принятие мер к устранению аварий и неисправностей на объектах жилищно-коммунального хозяйства в возможно короткие сроки.

В подпункте "г" пункта 2.5 устава предусмотрено, что для достижения целей, указанных в пункте 2.2 устава, Учреждение, помимо основного вида деятельности, вправе осуществлять следующие виды деятельности, классифицированные в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности: организация похорон и предоставление связанных с ними услуг.

Для достижения целей деятельности и осуществления возложенных на него функций Учреждение имеет право: самостоятельно планировать, определять содержание и конкретные формы своей деятельности в соответствии с целями, предметами и видами деятельности, определенными настоящим уставом; заключать с юридическими и физическими лицами договоры, не противоречащие законодательству Российской Федерации, а также целям деятельности Учреждения (подпункты "а" и "б" пункта 3.1 устава).

В пункте 3.2 устава установлено, что Учреждение в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании возмездных договоров, заключенных с юридическими и физическими лицами вправе осуществлять виды приносящей доход деятельности, классифицированных в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, указанных в пункте 2.2 устава.

Согласно главе 5 устава финансовое обеспечение выполнения функций Учреждения является расходным обязательством города Костромы. МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" является получателем средств бюджета города Костромы, предусмотренных на обеспечение выполнения его функций, и осуществляет соответствующие бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Доходы, полученные от осуществления Учреждением приносящей доход деятельности, поступают в бюджет города Костромы. Тарифы на услуги, предоставляемые Учреждением, устанавливаются постановлением администрации города Костромы.

Проанализировав указанные пункты устава, суды установили, что Учреждение вправе заключать от собственного имени, в том числе, возмездные договоры. Таким образом, суды пришли к верному выводу о том, что Учреждение является хозяйствующим субъектом, поскольку осуществляет приносящую доход деятельность в пределах, установленных действующим законодательством и уставом.

На основании подпункта "с" пункта 2.3 устава Учреждение осуществляет: выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдачу лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иные функции в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенные на Учреждение муниципальными правовыми актами города Костромы.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Однако реализация указанных правомочий должна осуществляться с соблюдением запретов, императивно установленных статьей 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 23.09.2008 N 12027/07 и 18.05.2011 N 17206/10, возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения (в рассматриваемом случае выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдача лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг) не предусмотрена и прямо противоречит законодательству.

На основании статьи 69 БК РФ ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд относятся к бюджетным ассигнованиям.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (статья 72 БК РФ).

Суды установили, что Администрация является органом местного самоуправления, в ведении которого находятся общественные кладбища; выполнение обустройства и содержание мест захоронений является муниципальной нуждой, поэтому приобретение права на содержание мест погребения на территории города Костромы должно было осуществляться в порядке размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что наделение Администрацией хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, путем включения в его устав положения, в соответствии с которыми Учреждение получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, является нарушением частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ и противоречит нормам Федерального закона N 8-ФЗ.

Исследовав и оценив обстоятельства дела и имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций сделали правильные выводы о том, что решение Управления соответствует законодательству, не нарушает прав и законных интересов Администрации в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, и правомерно отказали в удовлетворении заявленного требования.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Костромской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 14.07.2016 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 07.10.2016 по делу N А31-2970/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Костромы - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева