Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 1 июня 2017 г. N Ф01-2044/17 по делу N А38-7816/2016

г. Нижний Новгород

01 июня 2017 г.

Дело N А38-7816/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 31.05.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 01.06.2017.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 05.12.2016, принятое судьей Фроловой Л.А., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2017, принятое судьями Захаровой Т.А., Рубис Е.А., Урлековым В.Н., по делу N А38-7816/2016

по заявлению Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл

о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Правительство Республики Марий Эл,

и установил:

Министерство промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 18.08.2016 N 03-29/40-2016 (далее - Управление).

К участию в рассмотрении дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Правительство Республики Марий Эл.

Суд решением от 05.12.2016 удовлетворил заявленное требование.

Первый арбитражный апелляционный суд постановлением от 22.06.2016 оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

По мнению Управления, Министерство вправе разработать нормативно-правовой акт, устанавливающий требования к стоянкам, и порядок отбора специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств на специализированных стоянках Республики Марий Эл.

Подробно доводы Управления изложены в кассационной жалобе.

Министерство в отзыве на кассационную жалобу не согласилось с доводами Управления, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Правительство Республики Марий Эл в отзыве на кассационную жалобу не согласилось с доводами Управления, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными; заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Управление и Министерство, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направили. Кассационная жалоба рассмотрена без их участия.

Законность принятых Арбитражным судом Республики Марий Эл и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Управление 15.04.2016 поступила информация от гражданки Загайновой Н.А. о необходимости проведения проверки законности ценообразования на автостоянке, принадлежащей обществу с ограниченной ответственностью "Вента".

Управление провело проверку данной информации и установило, что во исполнение протокола от 16.05.2013 N 2 заседания Правительственной комиссии Республики Марий Эл по обеспечению безопасности дорожного движения Министерство направило главам муниципальных образований письма, в которых рекомендовало организовать работу по созданию на территории Республики Марий Эл муниципальных (межмуниципальных) специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств.

Полученная от муниципальных образований информация о наличии таких стоянок размещена на сайте Министерства для удобства пользователей дорог и владельцев автотранспортных средств, а также направлена в Правительство Республики Марий Эл.

В настоящее время такая информация на сайте отсутствует.

По итогам проверочных мероприятий Управление пришло к выводу о том, что Министерство допустило незаконное бездействие, выразившееся в непринятии мер, направленных на обеспечение конкуренции при выборе специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств на специализированных стоянках на территории Республики Марий Эл, что указывает на признаки нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ).

Управление выдало Министерству предупреждение от 18.08.2016 N 03-29/40-2106 о необходимости в срок до 15.09.2016 инициировать (разработать) нормативный акт, регулирующий (устанавливающий) требования к специализированным стоянкам, на которых хранятся задержанные транспортные средства, и порядок отбора специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств на специализированных стоянках на территории Республики Марий Эл.

Министерство не согласилось с предупреждением Управления и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьей 71, частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 1.1, частью 10 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), частью 7 статьи 4, частью 1 статьи 15, частями 1, 4, 5 и 6 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ, пунктами 1 и 2 статьи 22 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), статьей 1 Закона Республики Марий Эл от 28.05.2012 N 25-З "Об организации перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку на территории Республики Марий Эл", Положением о Министерстве промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл, утвержденном постановлением Правительства Республики Марий Эл от 31.05.2010 N 149 "Вопросы Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл", Арбитражный суд Республики Марий Эл пришел к выводу о том, что Управление не доказало законность и обоснованность оспоренного ненормативного акта, и удовлетворил заявленное требование.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198 и части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

На основании части 4 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Федерального закона N 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 N 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

В части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий.

Управление усмотрело признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ в действиях Министерства в связи с отсутствием нормативного акта, регулирующего требования к специализированным стоянкам и порядок отбора специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств, ведет к ограничению конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих названную деятельность. По мнению Управления, Министерство является лицом, обязанным разработать такой нормативный акт.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 10 статьи 27.13 КоАП РФ перемещение транспортных средств на специализированную стоянку, за исключением транспортных средств, указанных в части 9 указанной статьи, их хранение, оплата расходов на перемещение и хранение, возврат транспортных средств их владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, осуществляются в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации.

В пунктах 1 и 2 статьи 22 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.

Таким образом, по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законом Республики Марий Эл от 28.05.2012 N 25-З "Об организации перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку на территории Республики Марий Эл" (далее - Закон N 25-З) на территории Республики Марий Эл регулируются отношения по организации перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку на территории Республики Марий Эл в случаях, предусмотренных частью 1 статьи 27.13 КоАП РФ, их хранению и возврату владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, оплате лицами, привлеченными к административной ответственности за административные правонарушения, повлекшие применение задержания транспортных средств, стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств,

Перемещение задержанных транспортных средств на специализированную стоянку и их хранение осуществляются согласно договору, заключенному в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Марий Эл с лицом, ответственным за перемещение и хранение транспортных средств. Под лицом, ответственным за перемещение и хранение транспортных средств, понимается лицо, указанное в протоколе о задержании транспортного средства, которое будет исполнять решение о задержании транспортного средства соответствующего вида в соответствии со статьей 27.13 КоАП РФ (статья 1 Закона N 25-З).

Согласно разъяснениям Верховного суда Российской Федерации, изложенным в определении от 24.02.2016 N 78-АПГ16-1, установление порядка перемещения, хранения и возврата задержанных транспортных средств невозможно без определения, уполномоченного на такие действия исполнителя, поэтому данный вопрос также относится к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Функции Министерства определены постановлением Правительства Республики Марий Эл от 31.05.2010 N 149 "Об утверждении Положения о Министерстве промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл" (далее - Положение N 149).

В Положении N 149 не предусмотрены полномочия Министерства по отбору специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств в порядке статьи 27.13 КоАП РФ, а также по установлению требований к специализированным стоянкам.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 9 Положения N 149 Министерство разрабатывает проекты законов Республики Марий Эл, указов и распоряжений Президента Республики Марий Эл, постановлений и распоряжений Президента Республики Марий Эл, постановлений и распоряжений Правительства Республики Марий Эл в пределах компетенции министерства.

Министерству в целях осуществления своих функций предоставляется право вносить в установленном порядке на рассмотрение Президента Республики Марий Эл и Правительства Республики Марий Эл проекты правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию Министерства; издавать в пределах своей компетенции правовые акты, в том числе совместно с другими органами исполнительной власти Республики Марий Эл (пункт 10 Положения N 149).

Таким образом, суды установили, что у Министерства не имеется обязанности по изданию нормативного акта, регулирующего требования к специализированным стоянкам и порядок отбора специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств на специализированных стоянках Республики Марий Эл, в связи с отсутствием соответствующей компетенции.

При таких обстоятельствах суды правомерно указали, что в действиях Министерства отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства, при наличии которых выдается предупреждение, и удовлетворили заявленное требование.

Доводы заявителя кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств и установленных судом фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Республики Марий Эл и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 05.12.2016 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2017 по делу N А38-7816/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков