Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 июня 2017 г. N Ф01-1929/17 по делу N А82-5513/2016

г. Нижний Новгород

02 июня 2017 г.

Дело N А82-5513/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26.05.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 02.06.2017.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.10.2016, принятое судьей Глызиной А.В., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27.01.2017, принятое судьями Кононовым П.И., Минаевой Е.В., Великоредчаниным О.Б., по делу N А82-5513/2016

по заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 126" (ИНН: 760202423, ОГРН: 1027600519650)

о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

и установил:

муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 126" (далее -Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - Отдел) от 03.02.2016 N 28/1/1 об устранении нарушения обязательных требований пожарной безопасности.

Решением суда от 14.10.2016 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 27.01.2017 указанное решение оставлено без изменения.

Отдел не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили нормы Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), Правил противопожарного режима, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - Правила N 390), СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятых постановлением Минстроя Российской Федерации от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97*). Оспариваемое предписание является законным, правовых оснований для удовлетворения заявленного требования не имелось. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Учреждение отзыв на кассационную жалобу не представило; надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечило.

Отдел заявил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Законность принятых Арбитражным судом Ярославской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 18.01.2016 N 28 Отдел с 21.01.2016 по 03.02.2016 провел внеплановую выездную проверку по вопросу соблюдения Учреждением требований пожарной безопасности на объекте, расположенном по адресу: город Ярославль, улица Урицкого, 19, а также выполнения предписания органов государственного контроля (надзора).

В ходе проверки установлены несоблюдение статей 2, 37, 38 Федерального закона N 69-ФЗ, статьи 4, части 1 статьи 151, статьи 53, части 3 статьи 81, части 3 статьи 89 Федерального закона N 123-ФЗ, пункта 4.1 СНиП II-А.5-70 "Противопожарные требования. Основные положения проектирования" (далее - СНиП II-А.5-70), пунктов 6.9, 6.12, 6.13, 6.22 СНиП 21-01-97*, СНиП 23-05-95*, пунктов 11, 33, 43 Правил N 390, пунктов 12.55, 12.56 НПБ 88-2001 "Установка пожаротушения и сигнализации. Нормы и правила проектирования" (далее - НПБ 88-2001). В нарушение указанных норм на первом и втором этажах отсутствуют вторые эвакуационные выходы в помещениях N 27 - 31, 59 (группа N 5), N 16 - 20 (группа N 6), N 22 - 26 (группа N 7), N 43, 44, 54 - 56, 58 (группа N 9), N 46 - 51 (группа N 10); помещение пожарного поста, или помещение с персоналом, ведущим круглосуточное дежурство, расположенное на первом этаже здания (помещение N 37), не оборудовано аварийным освещением; не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре на путях эвакуации (коридоры, лестничные клетки) при числе эвакуирующихся более 50 человек (отсутствие аварийного освещения, которое должно включаться автоматически при отключении основного освещения.)

Результаты проверки отражены в акте от 03.02.2016 N 28.

По итогам проверки Учреждению выдано предписание от 03.02.2016 N 28/1/1 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Учреждение не согласилось с выданным предписанием и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь пунктом 3 части 2 статьи 53, частью 1 статьи 84 Федерального закона N 123-ФЗ, части 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", СНиП 23-05-95*, СНиП 21-01-97*, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), суд первой инстанции пришел к выводу, что Отдел не доказал законность и обоснованность предписания, и удовлетворил заявленное требование.

Суд апелляционной инстанции оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198 и части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом N 69-ФЗ и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Согласно статье 1 Федерального закона N 69-ФЗ под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

На основании статей 37 и 38 Федерального закона N 69-ФЗ собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право выдавать организациям и гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона N 69-ФЗ, подпункт "е" пункта 9 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290).

Органы государственного контроля (надзора) при проведении проверки обязаны соблюдать права и законные интересы проверяемого лица, не допускать их необоснованного ограничения, доказывать обоснованность своих действий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В случае выявления нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (статьи 17, 18 Федерального закона N 294-ФЗ).

Суды, применив указанные нормы, сделали правильный вывод о том, что предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению только тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для него в силу закона. При этом такие требования должны быть обоснованными и реально исполнимыми.

Как следует из материалов дела, в пунктах 1 - 3 предписания отражено, что объемно-планировочные решения эвакуационных путей в объекте защиты не обеспечивает безопасную эвакуацию людей при пожаре, а именно некоторые помещения не обеспечены вторым эвакуационным выходом. Это является нарушением статей 37 и 38 Федерального закона N 69-ФЗ, статей 4, 53, 89, 151 Федерального закона N 123-ФЗ, пункта 4.1 СНиП II-А.5-70, пункт 6.9, 6.12, 6.13 СНиП 21-01-97*, пункты 11, 33 Правил N 390.

Признавая предписание в этой части незаконным, суды правомерно исходили из следующего.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации.

Вместе с тем в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию здания должны соблюдаться не все предусмотренные указанными строительными нормами и правилами требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания.

Согласно пункту 4.3 СНиП 21-01-97* в процессе эксплуатации следует обеспечить: содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; выполнение правил пожарной безопасности. В процессе эксплуатации следует не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке.

В пункте 1.7 СНиП 21-01-97* установлено, что необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

В силу пункта 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях, в силу приведенной нормы, компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

Таким образом, при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. При этом соответствующие требования СНиП 21-01-97*, по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94, подлежали применению лишь при реконструкции или ремонте здания.

Следовательно, в отношении объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97*, эти правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта.

С учетом изложенного, указанные в предписании пункты СНиП 21-01-97*, содержащие требования не режимно-эксплуатационного, а объемно-планировочного характера, подлежит соблюдению применительно к зданию, введенному в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта указанного здания, а не в ходе его текущей эксплуатации.

Исследовав и оценив материалы дела, суды установили, что Учреждение эксплуатирует здание, которое построено в 1969 году, то есть до введения в действие СНиП 21-01-97*. В деле отсутствуют доказательства проведения Учреждением реконструкции или капитального ремонта здания после введения в действие указанных строительных норм и правил.

При таких обстоятельствах вывод судов о том, что возложение оспариваемым предписанием на Учреждение обязанности по соблюдению указанных требований в ходе текущей эксплуатации здания не соответствует законодательству, является верным.

Согласно пункту 11 Правил N 390 из помещений, этажей зданий для летнего детского отдыха, зданий дошкольных образовательных организаций предусматривается не менее двух эвакуационных выходов.

Отдел вменил Учреждению несоблюдение требований в части необходимости наличия двух эвакуационных выходов не в самом здании, а в отдельных помещениях. Однако Отдел не доказал, что дальнейшая эксплуатация спорных помещений (при отсутствии в них второго эвакуационного выхода) приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей, наличию угрозы жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара в результате именно несоответствия проверяемого объекта положениям новых строительных норм и правил.

В соответствии с предписанием (пункт 4) Учреждение в нарушение пунктов 12.55, 12.56 НПБ 88-2001 не оборудовало аварийным освещением помещение пожарного поста, или помещение с персоналом, ведущим круглосуточное дежурство, расположенное на первом этаже здания (помещение N 37).

Суды установили, что помещение круглосуточного поста перестало быть таковым в связи с изменением его функционального назначения (в нем оборудован медицинский кабинет без круглосуточного нахождения людей). При проведении проверки Отдел данное обстоятельство не исследовал, не обосновал необходимость соблюдения указанных в пункте 4 предписания требований.

Из пункта 5 предписания следует, что Учреждению вменялось нарушение Федерального закона N 123-ФЗ, пунктов 33, 43 Правил N 390, пункта 6.22 СНиП 21-01-97*, СНиП 23-05-95*. Учреждение не обеспечило безопасную эвакуацию людей при пожаре на путях эвакуации (коридоры, лестничные клетки). При числе эвакуирующихся более 50 человек - отсутствует аварийное освещение, которое должно включаться автоматически при отключении основного освещения.

В пункте 3 части 2 статьи 53 Федерального закона N 123-ФЗ определено, что для обеспечения безопасной эвакуации людей должны быть организованы оповещение и управление движением людей по эвакуационным путям (в том числе с использованием световых указателей, звукового и речевого оповещения).

Согласно части 1 статьи 84 Федерального закона N 123-ФЗ оповещение людей о пожаре, управление эвакуацией людей и обеспечение их безопасной эвакуации при пожаре в зданиях и сооружениях должны осуществляться одним из следующих способов или комбинацией следующих способов: 1) подача световых, звуковых и (или) речевых сигналов во все помещения с постоянным или временным пребыванием людей; 2) трансляция специально разработанных текстов о необходимости эвакуации, путях эвакуации, направлении движения и других действиях, обеспечивающих безопасность людей и предотвращение паники при пожаре; 3) размещение и обеспечение освещения знаков пожарной безопасности на путях эвакуации в течение нормативного времени; 4) включение эвакуационного (аварийного) освещения; 5) дистанционное открывание запоров дверей эвакуационных выходов; 6) обеспечение связью пожарного поста (диспетчерской) с зонами оповещения людей о пожаре; 7) иные способы, обеспечивающие эвакуацию.

При эксплуатации эвакуационных путей и выходов руководитель организации обеспечивает соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности (в том числе по освещенности, количеству, размерам и объемно-планировочным решениям эвакуационных путей и выходов, а также по наличию на путях эвакуации знаков пожарной безопасности) в соответствии со статьей 84 Федерального закона N 123-ФЗ (пункт 33 Правил N 390).

В силу пункта 43 Правил N 390 руководитель организации обеспечивает исправное состояние знаков пожарной безопасности, в том числе, обозначающих пути эвакуации и эвакуационные выходы.

Суды пришли к выводу об отсутствии доказательств того, что Учреждение в лице его руководителя не обеспечило соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности, в том числе применительно к предусмотренной действующим законодательством комбинации установленных способов оповещения людей о пожаре, управления эвакуацией людей и обеспечения их безопасной эвакуации. В отсутствие таких доказательств, требование, содержащееся в пункте 5 оспариваемого предписания, является преждевременным и незаконным.

С учетом изложенного суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспоренное предписание не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы Учреждения, и правомерно удовлетворили заявленное требование.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом исследования и оценки судов. По существу эти доводы свидетельствуют о несогласии заявителя с установленными по делу обстоятельствами и оценкой судами доказательств, что не относится к полномочиям суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины. Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.10.2016 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27.01.2017 по делу N А82-5513/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

Н.Ш. Радченкова А.И. Чиграков